۰
تشکیل وزارت مستقل یا الحاق به جهادکشاورزی؟

سرنوشت مبهم محیط‌ زیست

دوشنبه ۲۳ اسفند ۱۳۹۵ ساعت ۱۱:۱۵
روزنامه بهار: در روزهای گذشته باز هم بحث تغییر ساختار در اداره محیط‌زیست کشور داغ شده است. اواخر هفته گذشته، نایب ‌رئیس کمیسیون امنیت ملی مجلس دوباره به جریان افتادن طرح الحاق سازمان محیط‌زیست به وزارت جهادکشاورزی را مطرح کرد تا ماجراهای محیط‌زیستی انتهای سال وارد فاز تازه‌ای شود. پیش از این، طرح عادی تشکیل وزارت حفاظت محیط‌زیست و منابع طبیعی 26 بهمن ماه در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. بر اساس این طرح، سازمان امور اراضی و منابع طبیعی با سازمان حفاظت محیط‌زیست ادغام و وزارت حفاظت محیط‌زیست و منابع طبیعی تشکیل خواهد شد. ادغام سازمان حفاظت محیط‌زیست چند سالی است که در کشور مطرح است و ادغام سازمان محیط‌زیست کلید خورد، انحلال سازمان حفاظت محیط‌زیست روی میز مجلسی‌ها از جمله عناوینی است که در چند سال اخیر زیاد به گوش می‌رسد.

تاریخچه سازمان محیط‌‌زیست
اهمیت محیط‌زیست و حفاظت از تنوع زیستی موجود در طبیعت به حدی حائز اهمیت است که در ایران برای حفاظت از آن سال 1335 کانون شکار با هدف حفظ نسل شکار و نظارت بر اجرای مقررات مربوط به آن ایجاد شد؛ در سال 1346 در پی تصویب قانون شکار و صید سازمان شکاربانی و نظارت بر صید جایگزین این کانون شد.

در سال 1350 نام سازمان شکاربانی و نظارت بر صید به سازمان حفاظت محیط‌زیست و نام شورای‌ عالی شکاربانی و نظارت بر صید به شورای ‌عالی حفاظت محیط‌زیست تبدیل شد و امور زیست‌ محیطی از جمله پیشگیری از اقدامات زیانبار برای تعادل و تناسب محیط‌زیست نیز به اختیارات قبلی آن افزوده شد. در سال 1353 پس از برپایی کنفرانس جهانی محیط‌زیست در استکهلم و با تصویب قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست در 21 ماده، این سازمان از اختیارات قانونی تازه‌ای برخوردار شد و از نظر تشکیلاتی نیز تا‌اندازه‌ای از ابعاد و کیفیت سازگار با ضرورت‌های برنامه‌های رشد و توسعه برخوردار شد. بعد از انقلاب اسلامی زمزمه‌های تعطیلی این سازمان شنیده شد اما این سازمان با قدرتی نه‌چندان زیاد به راه خود ادامه داد. تا این‌که از اواسط دهه هشتاد با جدی شدن تهدیدهای محیط‌زیستی در سطح کشور و طرح مباحثی در زمینه توسعه پایدار، لزوم توجه به سازمان محیط‌زیست در سطح نظری جدی گرفته شد. هر چند این اتفاق در عمل رخ نداده است. حال، آیا بحث شکل‌گیری وزارت حفاظت محیط‌زیست را می‌توان نمودی از توجه جدی‌تر به مسئله محیط‌زیست دانست؟

دلایل انحلال و ادغام
به گفته محمد مجابی،  معاون توسعه مدیریت، حقوقی و امور مجلس انحلال و ادغام سازمان حفاظت محیط‌زیست می‌تواند دلایل مختلفی داشته باشد. مجابی می‌گوید: بحث تغییر ساختار سازمان حفاظت محیط‌زیست برای اولین بار نیست که مطرح می‌شود. تاکنون در موارد متعددی این موضوع مطرح شده، در برخی از موارد اقداماتی نیز صورت گرفته و گاهی حتی مصوباتی داشته است از جمله اینکه چند سازمان در داخل سازمان حفاظت محیط‌زیست ادغام شود که این از مصوبات شورای عالی اداری بود. اما آنچه اهمیت دارد این است که یک ساختار مناسب بتواند به تمامی مسائل اثرگذاری داشته باشد، در حقوق اساسی براساس اصل پنجاهم قانون اساسی حفظ محیط‌زیست یک وظیفه همگانی است بنابراین، اینکه محیط‌زیست فقط از‌ترکیب چند دستگاه مختلف باشد موضوعی نیست که در قانون اساسی به آن پرداخته شده باشد.

مجابی به نقش سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مختلف در حفظ محیط‌زیست اشاره و تصریح می‌کند: اثرگذاری هایی که وزارتخانه هایی مانند نفت، نیرو، جهاد کشاورزی، صنعت معدن و تجارت، کشور و سایر وزارتخانه‌ها بر محیط‌زیست دارند بسیار قابل توجه و جدی است،  در مقابل هم تصمیمات سازمان حفاظت محیط‌زیست اثرگذاری لازم بر فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی این نهادها دارد که داشتن این توانایی نیازمند مدیریت یکپارچه است.

پیشینه ادغام
پیش از این، در سال 1392 طرحی در مجلس شورای اسلامی ارائه شده بود، که «طرح ادغام سازمان حفاظت محیط‌زیست وسازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور» نام داشت. بر مبنای آن طرح، از تاریخ تصویب این قانون، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان جنگل‌ها و منابع طبیعی ادغام شده و زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی قرار می‌گرفتند. همچنین وظایف اختیارات، تکالیف، نگهداری اماکن، امکانات و نیروی انسانی سازمان حفاظت محیط‌زیست بر عهده سازمان جنگل‌ها و منابع طبیعی قرار می‌گرفت. بنا به گفته مرکز پژوهش‌های مجلس، در صورت تصویب آن طرح دو سازمان محیط‌زیست و جنگل‌ها و مراتع به لحاظ طبقه‌بندی در زیربخش کشاورزی قرار می‌گرفتند. آن طرح مورد توجه قرار نگرفت و حالا طرح جدید بنا دارد بخشی را از وزارت کشاورزی منتزع کند تا وزارت‌خانه‌ای جدید با تمرکز بر محیط‌زیست شکل بگیرد.

مزایا و معایب ادغام
حفاظت و بهبود محیط‌زیست مستلزم مدیریت و حفاظت پایدار منابع طبیعی است. به این‌ترتیب، در یک سناریوی ادغام و تلفیق، دو سازمان محیط‌زیست و جنگل‌ها و مراتع، که وابستگی و سازگاری دارند می‌توانند در فرآیند بازمهندسی، موجب افزایش بهره‌وری، کارآیی و اثربخشی در مدیریت منابع پایه، منابع طبیعی و حفاظت از محیط‌زیست کشور شوند. البته لازم به ذکر است که ادغام به تنهایی نمی‌تواند پاسخگوی مقاصد اصلی از این تغییرات سازمانی باشد، بلکه ادغام، خود بخشی از یک فرآیند بزرگ‌تر در زمینه بهبود مدیریت در حوزه مورد بحث (یعنی محیط‌زیست و منابع طبیعی) است.
تغییرات تشکیلات سازمانی اغلب با هزینه‌های گوناگونی همراهند. تنش‌های مدیریتی، دشواری جابه‌جایی فیزیکی و نیروی انسانی، از دست رفتن یا کاهش دسترسی به مستندات و بایگانی‌ها و بسیاری از موارد دیگر باعث می‌شوند که ادغام و تجمیع سازمانی در مقیاس‌های گسترده‌ای مانند چند سازمان، راه حل‌های چندان مطلوبی به ویژه در شرایط کنونی تلقی نشوند. همچنین بدیهی است که ناکارآمدی سازمان‌های مورد اشاره، لزوما به دلیل ساختار و تشکیلات آن‌ها نیست، بلکه متاثر از عوامل دیگری مانند راهبرد‌ها، قوانین و مقررات، ساختار‌ها و فرآیندهای مرتبط با امور مالی و بودجه، ساختار و‌ترکیب نیروی انسانی، کارآمدی مدیران و. . . است.

از سوی دیگر مسئله‌ای که در خصوص طرح پیشنهادی وجود دارد آن است که جایگاه این دو سازمان باتوجه به ماهیت وظایف آن‌ها و ضرورت ناشی از این ماهیت به صورت کلی متفاوت از یکدیگر است. «سازمان حفاظت محیط‌زیست» مطابق ماده (۱) قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست وابسته به ریاست جمهوری و زیر نظر شورای عالی حفاظت محیط‌زیست به ریاست رئیس جمهوری انجام وظیفه می‌کند، در حالی که «سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری» وابسته به وزارت جهاد کشاورزی است.
در نتیجه، نمی‌توان انتظار داشت که با تغییر و جابه‌جایی در تشکیلات یک سازمان بتوان گامی اساسی در رفع کمبود‌ها یا بهبود اساسی امور برداشت. تحقق این اهداف نیازمند راهکارهایی جامع‌تر و نگرشی سیستمی به مقوله حفاظت از محیط‌زیست است. فارغ از نکته اساسی فوق، طرح مذکور از جهات زیادی با ابهام مواجه است و بدون اینکه ناظر به تمامی جوانب امر باشد با بیان حکمی کلی، موضوع را به حال خود‌‌ رها کرده است. بدون‌تردید، صرف ادغام دو سازمان بدون پیش بینی هیچ گونه تغییری در ساختار و صلاحیت‌ها، نمی‌تواند منجر به کوچک‌سازی دولت شود که به عنوان یکی از اهداف عمده طرح بیان شده است.

لزوم نگاه سیستمی به محیط‌زیست
معاون توسعه مدیریت، حقوقی و امور مجلس سازمان حفاظت محیط‌زیست همچنین در پاسخ به سوالی درمورد علت اصلی مطرح شدن گاه و بیگاه موضوع انحلال یا ادغام سازمان محیط‌زیست گفت: در دوره‌های مختلف دلایل متفاوتی برای ادغام یا انحلال سازمان محیط‌زیست مطرح بود، مثلا در مجلس نهم ادغام سازمان مطرح شد که اصل مبنای شکل گیری آن به احداث جاده‌ای در جنگل ابر برمی گشت که مجلس به این مسئله ورود کرد تا بتواند موضوع را با جدیت بیشتری پیگیری کند. مجابی می‌افزاید: در برنامه سوم توسعه نیز پیشنهاد تبدیل‌شدن سازمان حفاظت محیط‌زیست به وزارتخانه مطرح شده بود، همچنین یکی از مصوبات شورای عالی اداری این بود که براساس آن چند دستگاه در سازمان محیط‌زیست ادغام شود اما ساختار به صورت سازمانی باقی می‌ماند.

 در چند سال گذشته همواره در کشور شاهد تغییر ساختارهای متعدد بودیم، به عنوان مثال وزارت صنعت،  معدن  و تجارت ابتدا وزارت صنایع و معادن بود، بعد به وزارت صنایع سنگین معادن و فلزات تغییر یافت، چندی بعد وزارت صنایع معادن و فلزات شد، بعد از آن دوباره وزارت صنایع و معادن و مدتی بعد وزارت صنعت معدن و تجارت شد و اکنون نیز بحث است که قسمت تجارت آن از قسمت صنعت و معدن جدا شود. اگر راهکارها و شیوه‌ها را اصلاح نکنیم این تغییر ساختارها اثر بخشی نخواهند داشت، سازمان حفاظت محیط‌زیست یک سازمان حاکمیتی است، سازمانی است که حدود وظایف آن براساس قوانینی از جمله قانون حفظ و بهسازی و 27 قانون دیگری که به صورت مستقیم به مباحث محیط‌زیست می‌پردازد، مشخص شده است بنابراین اگر قرار است اقدامی جدی برای اثربخشی صورت گیرد باید سیاست‌گذاری‌ها مورد توجه قرار گیرد و در دولت‌های مختلف تغییر نکند. باید سعی کنیم نسبت به محیط‌زیست نگاهی سیستمی و بلندمدت داشته باشیم، اگر منطقه‌ای به عنوان منطقه حفاظت شده ثبت می‌شود همه بدانند این ذخیره‌گاه زیست کره است و برای حفاظت درصدی از اقلیم ثبت شده است و فقط آن را محلی برای عبور چهار یا پنج گونه جانوری نبینند بلکه نگاه و دیدشان خیلی وسیع‌تر از این باشد.

فقدان کارآمدی و انعطاف‌پذیری
بررسی وضعیت موجود در زمینه مدیریت جنگل‌ها و منابع طبیعی کشور و نتایج ارزیابی‌های زیست محیطی از یک سو و روند فزاینده بحران‌ها و چالش‌های مرتبط با محیط‌زیست از سوی دیگر، لزوم تجدیدنظر و اصلاحات ساختاری و قانونی در نحوه مدیریت این عرصه‌ها را اجتناب‌ناپذیر کرده است. به گفته دیگر، نه تنها بحران‌ها و چالش‌های گذشته دارای ابعاد جدیدی شده‌اند (مانند روند تخریب جنگل‌ها، بیابان‌زایی، انقراض گونه‌ها، آلودگی مفرط منابع آب) بلکه چالش‌های نوینی مانند گرم‌شدن تدریجی زمین و تغییرات اقلیمی ناشی از آن و گسترش گونه‌های غیربومی نیز به آن‌ها افزوده شده است.
سازمان‌های مدیریتی و حاکمیتی در زمینه محیط‌زیست باید علاوه بر کارآمدی بیشتر، بیش از این گذشته انعطاف پذیری لازم برای مواجهه با این شرایط را داشته باشند. ارزیابی‌های کنونی نشان می‌دهند که ساختار مدیریتی امور مزبور در کشور، هم به لحاظ درونی (ساختار سازمانی) و هم ارتباطات بین سازمانی و دامنه ماموریت‌ها چندان پاسخگوی نیازهای کنونی و نیز تحقق اهداف کلان توسعه کشور نبوده و باید به منظور افزایش کارآیی و اثربخشی آن‌ها، اقداماتی صورت گیرند بدین منظور، نمایندگان محترم مجلس شورای اسامی طرحی را به شرح زیر تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده‌اند.
کد مطلب: 127035