غفلت از حوزه انرژی در برنامه هفتم توسعه

گروه اقتصادی: مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی وضعیت حوزۀ انرژی در «لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه» پرداخته است. براساس این گزارش، لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه، از دو بعد دارای ضعف و ایراد است که شامل نادیده‌گرفتن برخی مسائل اساسی بخش انرژی و نیز ضعف در احکام و به‌تبع آن احتمال عدم اثربخشی است. همچنین توجه‌نکردن به ایجاد و توسعۀ «زیرساخت‌های مدیریت مصرف انرژی»، «نبود شفافیت» و «انتظام‌بخشی» در حوزۀ منابع نفت و گاز، نپرداختن به موضوع «اتلاف گسترده» در حوزۀ انرژی نظیر گاز‌های مشعل و اتلافات خطوط انتقال گاز که عمدتاً از سوی بخش دولتی صورت می‌گیرد، همچنین تشکیل‌نشدن «صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی» و ضعف در پرداخت به ابعاد مختلف «دیپلماسی انرژی» از موارد مهمی است که در فصل انرژی لایحه به آن‌ها پرداخته نشده است.

«دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس» در گزارشی باعنوان «بررسی لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه، بخش انرژی» نوشت: «لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه شامل بیست‌وچهار فصل است که فصل نهم این لایحه مرتبط با حوزۀ انرژی است. اگرچه در این فصل به‌صورت خاص به مسئلۀ انرژی پرداخته شده است، اما در برخی دیگر فصول لایحه مانند فصل اول «رشد اقتصادی»، فصل سوم «اصلاح ساختار بودجه» و فصل دوازدهم «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» نیز به‌صورت موردی برخی مواد مرتبط با حوزۀ انرژی به‌ویژه در حوزۀ روابط مالی نفت و دولت مطرح شده است.»

این گزارش در مورد برنامۀ ششم توسعه و تحقق اهداف بخش انرژی در این برنامه اعلام کرد: «ارزیابی تحقق شاخص‌ها و اهداف مدون در برنامۀ ششم توسعه نشان می‌دهد از بین ۱۷ تکلیف قانونی مندرجِ مرتبط با بخش نفت و گاز در برنامه، بیش از ۷۰ درصد آن‌ها اجرایی نشده و یا به‌صورت ناقص اجرا شده است.»تبدیل‌شدن ایران به هاب انرژی منطقه، تقویت ساختار نهاد‌های متولی حوزۀ بهینه‌سازی مصرف، تأسیس صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی، پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس برای برنامۀ هفتم است

نبود آینده‌پژوهی، چالش انرژی
این گزارش دلایل عمدۀ موفق‌نشدن احکام برنامۀ ششم در بخش نفت و گاز را به فقدان رویکرد آینده‌پژوهی (اعمال تحریم، موانع محیطی، جهش نرخ ارز)، تأخیر در تدوین آیین‌نامه‌ها و معطل ماندن اقدامات لازم، نبود شاخص‌های مشخص برای ارزیابی برخی احکام و نبود ضمانت اجرا، ناهماهنگی بین نهاد‌ها و بخش‌های اجراکنندۀ برنامه‌ها، متناسب نبودن و مشخص نبودن اولویت‌های برنامۀ تعریف‌شده با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور نسبت داده است.

این گزارش کارشناسی عنوان کرده است: «برخی مواد ارائه‌شده در لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه، از دو بعد دارای ضعف و ایراد است که شامل نادیده گرفتن برخی مسائل اساسی بخش انرژی و نیز ضعف در احکام و به‌تبع آن احتمال عدم اثربخشی است. عدم توجه به ایجاد و توسعۀ زیرساخت‌های مدیریت مصرف انرژی، نبود شفافیت و انتظام‌بخشی در حوزۀ منابع نفت و گاز، عدم پرداخت به موضوع اتلاف گسترده در حوزۀ انرژی نظیر گاز‌های مشعل و اتلافات خطوط انتقال گاز که عمدتاً از سوی بخش دولتی صورت می‌گیرد، عدم تشکیل صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی و ضعف در پرداخت به ابعاد مختلف دیپلماسی انرژی از موارد مهمی است که در فصل انرژی لایحه به آن‌ها پرداخته نشده است.»براساس ارزیابی تحقق شاخص‌ها در برنامۀ ششم، از بین ۱۷ تکلیف قانونی مندرجِ مرتبط با بخش نفت و گاز در برنامه، بیش از ۷۰ درصد اجرا نشده و یا ناقص اجرا شده است.

تلاش برای رفع ناترازی
از منظر کارشناسان این نهاد، اما «توجه به ابزار‌ها و سازوکار‌های لازم برای پیشبرد امور بهینه‌سازی مصرف» با هدف رفع ناترازی انرژی، «استقلال نهاد ناظر بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای»، «هدف‌گذاری برای توسعۀ ظرفیت تولید برق تجدیدپذیر» و «ذخیره‌سازی گاز طبیعی» از نقاط قوت احکام ارائه‌شده در فصل انرژی این لایحه است.
طبق بررسی‌های این گزارش، در ابتدای فصل نهم لایحه با عنوان انرژی، جداول اهداف کمی سنجه‌های عملکردی نفت و گاز و برق آورده شده است. از جمله نقاط قوت این بخش مرتبط با «اهداف کمی»، هدف‌گذاری برای بهینه‌سازی مصرف انرژی و توسعۀ ظرفیت تولید برق تجدیدپذیر است، اما در برخی موارد بین اهداف کمّی و مواد لایحه تناسب وجود ندارد و همچنین برخی اهداف با واقعیات همخوانی ندارند.

اگرچه در ماده (۴۳) لایحه باعنوان «نظام راهبری انرژی»، به تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری و اصلاح ساختاری برخی از نهاد‌های متولی حوزۀ انرژی از جمله استقلال نهاد ناظر بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای که از نکات مثبت این لایحه شمرده می‌شود، پرداخته شده است، اما احاله به آیندۀ اصلاحات ساختاری بیان‌شده در حوزۀ حکمرانی انرژی، رابطۀ مالی برق و ساختار بهینه‌سازی (تصویب هیأت وزیران) و همچنین بیان کلیات در مورد اصلاح ساختار صنعت برق و معاملات برق در بورس انرژی از جمله نقاط ضعف این ماده است.

بنابر تحلیل این گزارش، «۲ ماده باعنوان «تولید و دیپلماسی انرژی» و امکان اخذ مجوز برای برخی از اقدام‌های فعالانه در حوزۀ دیپلماسی انرژی مانند توسعۀ میادین مشترک و مشارکت در احداث پالایشگاه‌های خارجی و نیز توجه به ذخیره‌سازی گاز طبیعی برای کمک به حل مسئلۀ ناترازی در اوج مصرف» از نقاط قوت و نبود هدف‌گذاری توسعۀ دیپلماسی انرژی مبتنی‌بر تبدیل‌شدن ایران به مرکز مبادلات (هاب) انرژی منطقه، اتخاذ رویکرد انفعالی (ارزآوری و تأمین نیاز داخل) در دیپلماسی انرژی، کلی و کم‌اثر بودن حکم کاهش تولید نفت کوره در سبد پالایشی و عدم ارائۀ پیشنهاد برای افزایش سرمایه‌گذاری در تولید نفت و گاز از نقاط ضعف این دو ماده محسوب می‌شود.

جای خالی برخی موارد اساسی
دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش توضیح داده است: «اگرچه بخش انرژیِ لایحه به مسائلی از جمله سرمایه‌گذاری بالادست و رابطۀ مالی مبتنی‌بر آن، اصلاح ساختار اداری، معاملات در بورس انرژی، توسعۀ میادین مشترک، ذخیره‌سازی گاز طبیعی، سوآپ و تجارت انرژی، بهینه‌سازی مصرف انرژی مبتنی و بازار بهینه‌سازی و «بانکرینگ» پرداخته است، اما مواد ارائه‌شدۀ دولت دارای دو ایراد است؛ برخی از مسائل اساسی حوزۀ انرژی نادیده گرفته شده است و همچنین در مواد ارائه‌شده نیز اغلب احکام سابقاً در قوانین دائمی کشور به تصویب رسیده‌اند و لایحه صرفاً برای تأکید بر آن بوده است و بدون ارائۀ تغییرات جدی در متن احکام، احتمالاً اثربخش نخواهند بود.»

همچنین این مطالعه می‌گوید: «از جمله نقاط قوت که مرتبط با اهداف کمی است، هدف‌گذاری برای بهینه‌سازی مصرف سوخت و توسعۀ ظرفیت تجدیدپذیر می‌توان نام برد، اما در برخی اهداف عدم تناسب بین اهداف کمی و مواد لایحه وجود دارد و همچنین، برخی اهداف غیرواقعی هستند که از جمله آن می‌توان به تولید نفت و ظرفیت منصوبۀ برق اشاره کرد. اگرچه در این لایحه مسئلۀ استقلال نهاد ناظر بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای پرداخته شده و از جمله نکات مثبت این ماده شمرده می‌شود، اما احالۀ اصلاحات ساختاری به آینده در حوزۀ حکمرانی انرژی، رابطه مالی برق و ساختار بهینه‌سازی و همچنین، بیان کلیات در مورد اصلاح ساختار صنعت برق و معاملات برق در بورس انرژی از جمله نقاط ضعف این بخش است. از دیگر نقاط قوت بخش انرژی در این لایحه می‌توان به اخذ مجوز برای برخی از اقدامات فعالانه در حوزۀ بین‌الملل از جمله توسعۀ میادین مشترک و مشارکت در احداث پالایشگاه‌های خارجی اشاره کرد. نقطه ضعف این ماده نیز دیپلماسی انرژی مبتنی‌بر تبدیل‌شدن ایران به مرکز مبادلات (هاب) انرژی، اتخاذ رویکرد انفعالی در دیپلماسی انرژی، کلی و کم‌اثر بودن حکم کاهش تولید نفت کوره در سبد پالایشی و نبود ارائۀ پیشنهاد برای افزایش سرمایه‌گذاری در تولید نفت و گاز می‌شود.»

یک پیشنهاد: تمرکز بر هاب انرژی
بنا به اعلام این گزارش، در مواد مرتبط با مصرف انرژی، جمله نقاط قوت، توجه به ذخیره‌سازی گاز طبیعی برای کمک به حل مسئلۀ ناترازی در اوج مصرف، توجه (هرچند ناکافی) به الزام صدور گواهی صرفه‌جویی و تضمین نقد شدن آن به‌منظور حرکت به‌سمت بازار بهینه‌سازی انرژی است. نقاط ضعف این ماده نیز شامل کلی‌گویی در برخی احکام، نبود برنامه‌ریزی برای مدیریت یارانه‌های انرژی در همۀ بخش‌ها، تخصیص نیافتن منابع برای اجرای پروژه‌های بهینه‌سازی مصرف و همچنین تضمین نقدشوندگی گواهی‌های صرفه‌جویی (به‌عنوان مثال تأسیس صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی)، توجه نکردن به بهینه‌سازی در بخش ساختمان (جایگزینی تجهیزات، استاندارد‌های ساخت و هوشمندسازی کنتورها) و توجه نکردن توجه به هدررفت انرژی و گاز‌های «مشعل» عنوان شده است.
این گزارش، مهمترین پیشنهاد‌های مطرح‌شده برای بهبود احکام برنامۀ هفتم در حوزۀ انرژی را این‌طور عنوان کرده است: «مهمترین موارد پیشنهادی در این گزارش شامل ارائۀ یک پیشنهاد راهبردی برای تبدیل‌شدن ایران به مرکز مبادلات انرژی منطقه، تقویت ساختار نهاد‌های متولی حوزۀ بهینه‌سازی مصرف انرژی، پیشنهاد تأسیس صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی به‌منظور کمک به اجرای پروژه‌های بهینه‌سازی، اصلاح ساختار صنعت برق، بهبود روابط مالی صنعت برق، استقلال نهاد ناظر بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای و کاهش هدررفت انرژی با تمرکز بر جمع‌آوری گاز‌های مشعل (فلر) است.»