تاریخ انتشار : ۱۴۰۲/۰۷/۲۹ ساعت ۱۰:۴۶
کد مطلب : ۴۳۴۸۳۵
ایران و آمریکا در سایه بحران غزه
گروه سیاسی: روزنامه هم میهن نوشت: تحولات اخیر در جنگ بین اسرائیل و حماس در غزه این سوال را به‌وجود می‌آورد که توافق بین آمریکا و جمهوری اسلامی چه سرنوشتی ممکن است پیدا کند. با نگاهی به تحولات چند ماهه گذشته مشخص شد که سرانجام پس از انجام مذاکرات مختلف بین مقامات جمهوری اسلامی ایران و دولت آمریکا با میانجی‌گری ویژه مقامات عمان و قطر در قدم اول و براساس توافق‌های صورت‌گرفته موسوم به کم در مقابل کم Less for Less مبلغ ۶ میلیارد دلار بدهی کره‌جنوبی به ایران به بانک‌های واسطه در قطر انتقال یافته است و اگرچه گزارش‌هایی از قصد مقامات آمریکایی مبنی بر توقیف این مبلغ پس از تحولات اخیر در اسرائیل و غزه هم منتشر شده است، اما بعداً این گزارش‌ها تکذیب شدند و با توجه به میانجی‌گری قطر و احتمالاً تضمین‌های آن کشور برای انجام چنین توافقی، متوقف کردن انجام آن هم سخت به نظر می‌رسد. از سوی دیگر زندانیان آمریکایی-ایرانی نیز از سوی ایران آزاد و در آستانه سفر ریاست‌جمهوری به آمریکا بازگشتند و جمهوری اسلامی ایران درصد غنی‌سازی خود را در ۶۰ درصد نگه داشته است. در یک تحول نسبتاً بی‌سابقه نیز آقای رئیسی، رئیس‌جمهوری به همراه یک تیم بزرگ که حتی برخی از آن‌ها نیز در لیست تحریم‌های آمریکا قرار داشتند، علاوه بر شرکت در مجمع عمومی سالانه سازمان ملل متحد و سخنرانی در آن، در شورای روابط خارجی آمریکا نیز حضور یافته و سخنرانی کرده است.
از سویی دیگر نیز آژانس بین‌المللی انرژی اتمی IAEA در اجلاس اخیر خود به‌رغم انتقاداتی که در ارتباط با مسائل هسته‌ای ایران مطرح کرد، از صدور هرگونه بیانیه علیه جمهوری اسلامی ایران خودداری کرده است که این امر حاکی از پیشرفت توافق‌هایی میان طرفین ایران و آمریکا بوده است. علاوه بر این، اخبار دیگر نشان‌دهنده آن است که دو طرف همچنین بر سر جریان فروش نفت ایران به توافق‌هایی دست پیدا کرده‌اند و مقامات آمریکایی به‌طور تلویحی اذعان کرده‌اند که برخی تحریم‌های مربوط به فروش نفت ایران را نادیده گرفته‌اند.
براساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی نیز تولید ایران در ماه ژوئیه (۱۰ تیر تا ۹ مرداد) به حدود سه میلیون بشکه در روز رسیده که بالاترین سطح از سال ۲۰۱۸ به‌شمار می‌رود. برخی خبرها نیز حاکی از ادامه میانجی‌گری قطر برای دست‌یابی به یک توافق با دامنه بیشتر و بلندمدت است و اخبار مذکور نشان می‌دهد که توافق طرفین در مرحله کنونی حداقل به نوعی مدیریت و کنترل تنش‌های بین طرفین و محدود کردن دامنه آن‌ها منجر شده است.
ماهیت توافق‌های کنونی و گستره دامنه آن‌ها هنوز به درستی تبیین نشده‌اند و با توجه به محذورات سیاسی هر طرف و از طرفی تحولات اخیر در منطقه و شعله‌ور شدن جنگ در غزه و احتمال سرایت آن به لبنان و حتی سایر مناطق، به نظر می‌رسد که اصولاً تمام زوایای توافق نیز قابل روشن شدن هم نباشند. در طرف آمریکایی، دولت آقای بایدن با مانع بزرگ کنگره روبه‌رو است که با توجه به مجموعه قوانینی که قبلاً در نظام حقوقی آن کشور راجع به ایران تصویب شده‌اند، هر گونه تحرکات دیپلماسی فعال از جانب دولت بایدن با جمهوری اسلامی ایران را به شدت به چالش می‌کشد. برخی نمایندگان کنگره نیز نسبت به امضای هر نوع توافقی با ایران و گسترش این توافقات به آقای بایدن هشدار داده‌اند که از اختیارات قانونی‌شان برای محدود کردن کاخ سفید استفاده خواهند کرد. تحولات اخیر در اسرائیل و غزه این اظهارات و موضع‌گیری‌ها را تندتر هم کرده است.
در مقالاتی که قبلاً در این باره نوشته‌ام درباره قوانین بازدارنده‌ای که به واسطه آن‌ها کنگره می‌تواند جلوی هرگونه توافق با ایران را بگیرد توضیح داده‌ام و در این مقاله ضمن بررسی مختصر قوانین مذکور و بررسی جامع راه‌هایی که به واسطه آن‌ها کنگره ممکن است رئیس‌جمهوری آمریکا را به واسطه هرگونه توافقی با جمهوری اسلامی ایران به چالش‌های حقوقی و سیاسی بکشد، سرنوشت این توافق را با توجه به شرایط سیاسی امروز و با توجه به تحولات اخیر جنگی در اسرائیل و غزه توضیح می‌دهم.
قوانین بازدارنده توافق
اگر چه قوانین گوناگونی تاکنون در جهت تحریم ایران وضع شده است، اما چندین قانون وجود دارند که از اهمیت بیشتری برخوردارند و در عین حال لایحه دیگری هم وجود دارد که در مسیر تصویب قرار دارد.
الف- قانون اینارا Iran Nuclear Agreement Review Act (INARA) مصوب ۲۰۱۵
قانون اینارا مقرر کرده است که رئیس‌جمهور باید هر ۹۰ روز یک بار گواهینامه‌ای را برای کنگره صادر کند که با عملکرد ایران در توافق هسته‌ای چندجانبه موسوم به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) مرتبط باشد و نشان بدهد که ایران بر طبق توافق به‌عمل‌آمده رفتار می‌کند و عدم صدور گواهینامه به کنگره این امکان را می‌دهد که قوانینی را برای بازگرداندن تحریم‌های ایالات متحده که تحت موافقت‌نامه برجام لغو یا تعلیق شده‌اند، در یک برنامه تسریع‌شده معرفی کند. قسمت مهم‌تر قانون اینارا دولت آمریکا را ملزم می‌کند که هر گونه توافق جدید به انضمام صورت مذاکرات و سایر موارد مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران را کاملاً به اطلاع کنگره برساند و مهلت‌های مختلفی را برای اطلاع‌رسانی موارد مختلف آن تعیین نموده است. اگرچه ترامپ از توافق برجام خارج شد، اما در صورت پیوستن آقای بایدن به هرگونه توافق مشابه برای لغو تحریم‌ها، همین قانون، دولت او را ملزم می‌کند تا ارائه گواهی مذکور در این قانون را از سر بگیرد؛ لذا به نظرم این قانون در حال حاضر مهم‌تر از سایر قوانینی است که دست دولت آقای بایدن را برای هر نوع توافقی با ایران می‌بندد و او را تحت فشار قرار می‌دهد. عبارتی هم که در قانون اینارا به کار برده شده، مطلق کلمه توافق است که علی‌القاعده شامل «هرگونه توافق جدید» اعم از کتبی و یا شفاهی و یا تفاهم خواهد بود. تاکنون مقامات دموکرات آمریکایی از به‌کار‌گیری کلماتی که بار معنایی توافق داشته باشد، پرهیز کرده و حتی با احتیاط سعی کرده‌اند که از ارائه اطلاعات دقیق در مورد شیوه توافق با ایران خودداری کنند. قبل از سفر ریاست‌جمهوری اسلامی ایران به مقر سازمان ملل متحد در نیویورک سه نماینده جمهوری‌خواه برجسته مجلس نمایندگان آمریکا با ارسال نامه‌ای به دولت بایدن درباره تهدید‌های ناشی از توافق محرمانه آمریکا و ایران علیه امنیت ملی آمریکا ابراز نگرانی کرده بودند و حتی توافق دولت بایدن و ایران برای آزادسازی شش میلیارد دلار پول ایران و پنج زندانی آمریکایی را «خطرناک» توصیف کردند. این نامه همچنین دولت بایدن را به تفاهم محرمانه هسته‌ای با جمهوری اسلامی ایران متهم کرده است. آن‌ها می‌گویند در صورتی که چنین توافقی وجود داشته باشد، قانونی که دولت را ملزم می‌کند درباره توافق هسته‌ای با ایران به کنگره توضیح دهد، نقض شده است. اشاره این نمایندگان به همین قانون اینارا است.
ب- قانون ایسا Iran Sanctions Act (ISA) مصوب ۱۹۹۶
قانون ایسا ابتدا فقط برای تحریم لیبی وضع شده بود و به نام ایلسا ILSA نامیده می‌شد، لیکن بعد‌ها در سال ۲۰۰۶ با تغییر سیاست هسته‌ای در لیبی، آن کشور از موضوع قانون تحریم‌های لیبی خارج شد و از آن پس به قانون تحریم ایران ایسا ISA موسوم شد. در ابتدا قانون ایسا محدود به پنج سال بود و در نهایت در ۱ دسامبر ۲۰۱۶، قانون ایسا برای ده سال دیگر یعنی تا ۲۰۲۶ تمدید شده است.
این قانون، هم کسب‌وکار‌های آمریکایی و هم غیرآمریکایی را که در ایران سرمایه‌گذاری می‌کنند، هدف قرار می‌دهد و براساس آن واردات تمام و یا برخی از کالا‌های شرکت‌های متخلف به آمریکا ممنوع خواهد شد. همچنین به موجب قانون تحریم ایران هرگونه سرمایه‌گذاری بیش از ۴۰ میلیون دلار در سال برای توسعه بخش نفت‌وگاز در ایران توسط هر شرکتی در دنیا ممنوع است. با این توصیف و بنابر قانون ایسا سرمایه‌گذاری‌ها در حوزه نفت و گاز ایران به‌شدت محدود شده است.
ج- قانون کاتسا Countering America's Adversaries Through Sanctions Act مصوب ۲۰۱۷
قانون کاتسا خیلی گسترده‌تر از دو قانون قبلی است و با دسته‌بندی تهدیدات ایران در سه دسته کلی خاورمیانه و شمال آفریقا، تهدیدات برنامه موشکی ایران و همین‌طور موضوعات حقوق بشری دو نوع از تحریم‌ها را علیه ایران در نظر گرفته است. تحریم‌های دسته اول تحریم‌هایی هستند تکلیفی، یعنی رئیس‌جمهوری آمریکا موظف است تحریم‌هایی را به دلیل برنامه موشک‌های بالستیک یا برنامه‌های سلاح‌های کشتارجمعی و همچنین فروش یا انتقال تجهیزات نظامی به ایران یا ارائه کمک‌های فنی یا مالی مرتبط به آن را علیه ایران اعمال کند. تحریم‌های دسته دوم، تحریم‌های اختیاری هستند که طبق آن در ماده ۱۰۶ به ریاست‌جمهوری آمریکا اختیار داده شده که تحریم‌های حقوق بشری را نیز علیه ایران اعمال کند. لازم به ذکر است که براساس این قانون تاکنون افراد و نهاد‌های زیادی، چه ایرانی و چه غیرایرانی تحت تحریم مستقیم آمریکا قرار گرفته‌اند.
د- لایحه مرحومه مهسا امینی
علاوه بر اینها لایحه جدیدی با نام مرحومه مهسا امینی Mahsa Act نیز در سیستم تقنینی آمریکا فعلاً در مجلس نمایندگان آمریکا به تصویب رسیده است که نهاد‌های بالای جمهوری اسلامی را مورد تحریم قرار می‌دهد، ولی این تحریم‌ها با مسائل هسته‌ای ایران ارتباطی ندارند و عمدتاً از جنبه حقوق بشری وضع شده‌اند. این لایحه احتمالاً در مجلس سنا نیز به تصویب نمایندگان در آن مجلس خواهد رسید، زیرا که اولاً لایحه مزبور لایحه‌ای است که از حمایت اعضای هر دو حزب دموکرات و حزب جمهوری‌خواه نیز برخوردار است و به اصطلاح Bipartisan است. ثانیاً در شرایط سیاسی حاضر و با توجه به تحولات اخیر سیاسی و جنگ در منطقه، در سیستم سیاسی آمریکا، مخالفت با جمهوری اسلامی برای هر نماینده‌ای هیچ هزینه سیاسی و مالی ندارد. برای شاهد مثال فقط می‌توانیم نگاهی داشته باشیم به حمایت‌های مالی از اوکراین در لایحه اخیر بودجه که بسیاری از نمایندگان جمهوری‌خواه مخالف آن بودند و بسیاری از نمایندگان دموکرات نیز موافق آن بودند. به‌عبارتی موافقت و مخالفت با اعطای کمک‌های مالی به اوکراین، چون که جنبه مالی دارد و در بودجه منعکس می‌شود، برای نماینده موافق و مخالف هزینه سیاسی دارد و لیکن در مورد تصویب لایحه مهسا هزینه سیاسی برای نمایندگان از هر دو حزب وجود ندارد و بنابراین احتمال تصویب آن را در مجلس سنا بالا می‌دانم.
ه- لایحه جدید منع ورود مقامات ایرانی به آمریکا
این لایحه هم دوحزبی Bipartisan است و هدف آن منع ورود مقامات ایرانی و خانواده‌های آن‌ها به آمریکا حتی به هر دلیل سیاسی است. این لایحه توسط جو ویلسون Joe Wilson نماینده جمهوری‌خواه کارولینای جنوبی و عضو ارشد کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان و جاش گاتهایمر Josh Gottheimer نماینده دموکرات نیوجرسی و کلودیا تنی Claudia Tenney عضو حزب جمهوری‌خواه از ایالت نیویورک تهیه شده است ولیکن هنوز به تصویب یکی از مجلسین آمریکا نرسیده است. این لایحه هم ماهیت حقوق‌بشری دارد و به توافق هسته‌ای ارتباطی ندارد ولیکن فشار‌ها برای هر گونه توافق در حوزه‌های دیگر را افزایش خواهد داد. اگر تنش‌های سیاسی و نظامی ناشی از جنگ در منطقه گسترش بیابد می‌توان انتظار داشت که حتی تصویب لایحه در مجلس سرعت بیشتری هم بگیرد. بنابر این و در مجموع، سه قانون تحریمی خاص اقتصادی اینارا، ایسا و کاتسا و یک لایحه مرحومه مهسا امینی که احتمالاً مصوب خواهد شد و یک لایحه تحریمی مقامات که در مسیر ارائه برای تصویب شدن قرار دارد، در مقابل هرگونه توافق احتمالی با جمهوری اسلامی قرار دارند.
اختیارات کنگره در مقابل توافق‌های ریاست‌جمهوری
به‌جز قوانینی که به آن‌ها اشاره کردم کنگره آمریکا اختیارات و توانایی‌های دیگری هم طبق قوانین ایالات متحده دارد که محدودکننده ریاست‌جمهوری هستند. در واقع اگرچه ریاست‌جمهوری آمریکا می‌تواند بر اساس اختیارات حاصله از اصل دوم قانون اساسی آمریکا توافق‌هایی را با دیگر کشور‌ها منعقد کند، ولی البته این توافق‌ها بایستی طبق قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه آمریکا منعقد شده باشند و در غیر این صورت اختیارات ریاست‌جمهوری و توافق‌های منعقده، ممکن است از چند طریق قانونی به چالش کشیده شوند.
اول- سوال و استیضاح
کنگره ممکن است از طریق سوال کردن در موضوع خاصی که وجود دارد رئیس‌جمهوری را مورد پرسش قرار بدهد و در صورت قانع نشدن از پاسخ‌های احتمالی، آن موضوع خاص را احتمالاً به همراه سایر موضوعات چالشی که ممکن است وجود داشته باشند، برای استیضاح ریاست‌جمهوری به کار بگیرند.
دوم- دعوی قضایی علیه دستور ریاست‌جمهوری
حتی کنگره و یا اشخاص متضرر از یک توافقی که توسط ریاست‌جمهوری منعقد شده است، ممکن است اقدام به طرح دعوی قضایی برای کنار گذاشتن آن توافق بنمایند و آن را مغایر با برخی دیگر از تعهدات احتمالی دولت آمریکا بدانند. سوابقی از اینگونه دادخواست‌ها علیه ریاست‌جمهوری آمریکا در نظام حقوقی آمریکا وجود دارند که از جمله می‌توان به دعوی United States v. Curtiss-Wright Export Corp در سال ۱۹۳۲ و دعوی Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer در سال ۱۹۵۲ اشاره کرد. در هر دو دعوی تصمیمات ریاست‌جمهوری در دیوان عالی آمریکا به چالش قضایی کشیده شده‌اند و تفسیر از این دو رای دیوان عالی در بحث‌های آکادمیک حقوقی آن است که در عین حالی که رئیس‌جمهوری از اختیارات ویژه و گسترده‌ای در حوزه سیاست خارجی برخوردار است ولیکن این اختیارات نمی‌تواند مغایر قانون اساسی، قوانین موضوعه و اختیاراتی باشد که در موضوعی خاص بایستی مطابق آن رفتار کند.
شرایط پایداری توافق احتمالی
هر توافقی اعم از کتبی و یا شفاهی اصولاً نیاز به شرایط ثبات و پایداری دارد که به آن در حقوق قرارداد Consistency of contracts می‌گویند و معنی آن این است که طرفین با حسن‌نیت در اجرای آن کوشش کنند و حتی آن را مطابق نیاز‌های جدیدشان به‌روزرسانی کنند. در حقوق بین‌الملل نیز به همین نحو است و هر توافقی که در هر ابعادی در این شرایط بین دولت دموکرات آقای بایدن و دولت جمهوری اسلامی ایران انجام بگیرد نیاز به شرایط پایداری و ثبات در سیستم حقوقی و سیاسی آمریکا دارد. این شرایط وابسته به نوع دولتی که در آمریکا بر سر کار است ندارد و به‌عبارتی چه دولت دموکرات بر سر کار باشد و چه جمهوری‌خواه، اگر شرایط پایداری توافق وجود داشته باشد، امکان نقض آن توافق کمتر خواهد بود و حتی یک دولت جمهوری‌خواه نیز ممکن است برای نقض آن تمایل کمتری پیدا کند. به نظرم این موضوعی بود که شاید در انعقاد توافق برجام کمتر به آن توجه شده بود. به هر حال، شرایط پایداری در حال حاضر حداقل در فضای سیاسی آمریکا مناسب به نظر نمی‌رسند و با این توصیف اگر به هر روی توافقی حتی نانوشته به‌وجود آمده باشد چندین فرض محتمل می‌توان برای آن در نظر گرفت.
اول- توافق گسترده با دولت دموکرات آقای بایدن
در فضای سیاسی کنونی آمریکا، دولت آقای بایدن قادر به انجام توافق گسترده مکتوب با جمهوری اسلامی نخواهد بود، زیرا اولاً اکثریت نمایندگان مجلس نمایندگان و مجلس سنا چه دموکرات و چه جمهوری‌خواه با توجه به قوانینی که ذکر شد با آن مخالفت می‌کنند و ثانیاً شرایط سیاسی در داخل آمریکا به‌ویژه به دلیل شرایط سیاسی پس از تحولات یک‌ساله اخیر در ایران و همچنین تحولات سیاسی ناشی از جنگ در اسرائیل و غزه، در حال حاضر از چنین توافقی استقبال نمی‌کند و رقبای سیاسی آقای بایدن چنین توافقی را برعلیه او به کار خواهند گرفت. این فرض فقط یک استثنا دارد و آن اینکه دولت آمریکا امتیاز بزرگی مانند تغییر بند غروب آفتاب را از جمهوری اسلامی به دست آورده باشد که بتواند حداقل نمایندگان دموکرات را نسبت به انجام آن متقاعد کند، ولی احتمال آن هم با توجه به توازن قوایی که در حال حاضر میان طرفین به چشم می‌خورد فعلاً بعید به نظر می‌رسد.
دوم- توافق محدود چه مکتوب و چه غیرمکتوب
توافق‌های شفاهی در حقوق بین‌الملل مرسوم هستند و به آن Gentlemen's agreement گفته می‌شود. این توافق‌ها اگرچه غیررسمی، اما ماهیتاً مبتنی به احترام طرفین توافق برای اجرای آن است. به نظر می‌رسد که در فضای سیاسی کنونی، بهترین گزینه برای دولت آقای بایدن آن است که تا زمان انتخابات آتی آمریکا از حداقل توافق چه مکتوب و چه غیرمکتوب با توجه به کمک کشورهای همسایه ایران در انجام چنین توافقی استفاده کند؛ به نحوی که شرایط را در همین حالتی که هست باقی نگهدارد و حداقل درخواست آمریکا در این توافق عدم تجاوز جمهوری اسلامی از محدوده غنی‌سازی ۶۰ درصد و همچنین همکاری با بازرسان آژانس انرژی اتمی برای تضمین این موضوع است. در مقابل هم دولت آقای بایدن فعلاً موفق شده تا زندانی‌های آمریکایی را آزاد کند و البته فروش نفت ایران را هم به دلیل وضعیت غیر مساعد بازار انرژی اجازه دهد و از این بابت قطعاً کسی در آمریکا متعرض او نخواهد بود، زیرا قیمت انرژی در آمریکا در حال افزایش است و به تبع آن قیمت‌های دیگر نیز افزایش می‌یابند و بر تورم تاثیر خواهد گذاشت و یکی از عوامل کنترل این تورم در آمریکا کنترل قیمت نفت است. این فرض و فضایی است که اکنون برخی سناتور‌های آمریکایی نیز تلویحاً و یا تصریحاً به آن اشاره کرده‌اند. در این حالت کاربرد قوانینی که در قسمت اول این مقاله به آن‌ها اشاره کردم عملاً منتفی خواهند شد. اضافه کنم این فرض موقتی است و اگر آمریکا بتواند عربستان را تشویق به افزایش تولید بنماید و یا به واسطه سرمایه‌گذاری‌ها به عراق در افزایش تولید نفت کمک بنماید تاثیر فروش نفت ایران در بازار ممکن است کمتر بشود، ولی به هر حال تا آن موقع، شرایط حاضر حاکی از اهمیت موضوع نفت ایران در محاسبات آمریکا خواهد بود. البته اگر شرایط تنش‌های سیاسی ناشی از جنگ بین اسرائیل و غزه افزایش بیابد ممکن است معادلات دیگری در پایداری توافق کنونی رقم زده شود، ولی در حال حاضر به نظر می‌رسد که آمریکا بیشتر درصدد مدیریت و کنترل بحران کنونی در غزه است و سعی دارد دایره تحولات و تنش‌ها فراتر از آنچه که هست نرود.
سوم- توافق در صورت روی کار آمدن جمهوری‌خواهان.
اما فرض سوم روی کار آمدن جمهوری‌خواهان در انتخابات آتی آمریکا و تصاحب ریاست‌جمهوری توسط آقای ترامپ و یا یک جمهوری‌خواه دیگر است. در این فرض نیز به نظرم سطح تخاصم لزوماً افزایش نخواهد یافت و این وابسته به چندین عامل است:
۱. گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی
به نظرم رابطه جمهوری اسلامی ایران با آژانس بین‌المللی انژی اتمی و گزارش‌های آن، در هر دوره‌ای به‌ویژه در دوره‌ای که جمهوری‌خواهان در قدرت باشند، بسیار تعیین‌کننده خواهد بود. یادآوری می‌کنم که در مقطع زمانی هم که آقای ترامپ از برجام خارج شد، گزارش‌هایی به درست یا به غلط در مورد عدم همراهی جمهوری اسلامی با آژانس منتشر شدند که بنابه تحلیل بسیاری از صاحب‌نطران در تصمیم ترامپ به ترک برجام تاثیر گذاشته بود. مقصود این است که سطح رابطه ایران و آژانس و حوزه غنی‌سازی که بر طبق گزارش‌های آژانس مشخص می‌شود در تصمیم‌گیری آمریکا و شرکای اروپایی‌شان بسیار تاثیر دارد.
۲. انجام مذاکرات مستقیم بین طرفین
با توجه به اینکه در حال حاضر شرایط آمریکا به نحوی نیست که هیچ دولتی در آمریکا خواهان ورود به یک جنگ باشد و تجربه جنگ‌های آمریکا در عراق و افغانستان این موضوع را ثابت کرده است، هر دولتی چه جمهوری‌خواه و چه دموکرات، مذاکرات مستقیم را رها نخواهد کرد و مهم هم نیست مبنای چنین مذاکراتی دقیقاً چه باشد و از کجا شروع شده باشد. مهم این است که مذاکراتی باشد که در شرایط افزایش بار خصومت‌ها بتواند کمک کند که تنش‌ها کم‌رنگ‌تر بشوند؛ بنابراین در مورد آمریکا هم مهم این است که در شرایط خصومت طرفین بتوانند با هم گفتگو داشته باشند و این مورد به‌ویژه از این نظر مهم است که اگر این مذاکرات در شرایط کنونی آغاز شده باشد، ادامه آن در زمان دولت جمهوری‌خواه نیز بیشتر محتمل خواهد بود و قطع چنین مذاکراتی از سوی هر دولت جمهوری‌خواهی سخت‌تر خواهد بود.
۳. کاهش سطح منازعات منطقه‌ای
سومین عاملی که کار را برای هر دولتی در آمریکا حتی دولت جمهوری‌خواه دشوار می‌کند، کاهش سطح تنش‌ها و مخاصمات در منطقه است. قدم اول در این خصوص با شروع دوباره روابط ایران و عربستان برداشته شده است و به هر حال پس از شروع این روابط حملات حوثی‌های یمن به عربستان کاهش یافته است. ثبات روابط منطقه‌ای ایران تصمیم به رد هر توافق حداقلی را برای هر دولتی در آمریکا دشوار می‌سازد، زیرا به‌نوعی به معنای بازگشت به شرایط مخاصمه است. اگرچه وضعیت حال حاضر به سبب حملات حماس به اسرائیل و انتقام‌جویی اسرائیل در غزه رو به وخامت گذارده است، اما حتی شرایط حاضر هم به‌گونه‌ای است که اگر طرفین بتوانند آن را مدیریت بحران کنند و از گسترش آن جلوگیری کنند، در واقع به‌نوعی نانوشته به تفاهمی دست پیدا کرده‌اند که حتی می‌تواند در مسیر ایجاد سیستم‌های امنیت و همکاری‌های بلندمدت منطقه‌ای قرار بگیرد. منظورم این است که اگرچه ابعاد فاجعه انسانی حوادث اخیر غیرقابل انکار است، اما اگر سیاست دو طرف مهم معادله، یعنی آمریکا و ایران در جهت کنترل و مدیریت این بحران موفقیت اندکی را هم به دست بیاورند که از آلام و درد‌ها و مصیبت‌های مردم کاسته شود، می‌توان تا حدودی باور داشت که در صحنه سیاست داخلی آمریکا هم دولت‌های مستقر در آمریکا چه دموکرات و چه جمهوری‌خواه نمی‌توانند از آن به‌راحتی عبور کنند و سعی خواهند کرد که این کنترل و مدیریت تنش‌های خصومت‌آمیز در منطقه را در مسیر رسیدن به تفاهم‌های پایدار منطقه‌ای قرار بدهند.
۴. کاهش بحران اوکراین
در حال حاضر هم اروپا و هم آمریکا مدعی هستند که ایران با روسیه همکاری نظامی دارد و این موضوع به یکی از مهمترین موانع یک توافق گسترده با اروپا و آمریکا مبدل شده است. اگر جمهوری‌خواهان بتوانند به‌عنوان دولت بعدی مستقر در آمریکا قدرت را به دست بگیرند، احتمالاً شاهد کاهش سطح حمایت از اوکراین خواهیم بود، زیرا حتی هم‌اکنون نیز این موضوع باعث منازعات و تنش‌های سیاسی فراوان بین جمهوری‌خواهان شده است به صورتی که در نهایت منجر به رای‌گیری مجدد برای بقای آقای مک کارتی، رئیس سابق مجلس نمایندگان در سمت خودش شد و در نهایت باعث برکناری وی از سمتش شد. اما باید به این نکته توجه کنیم که موضوع اصلی برکناری آقای مک کارتی در واقع موضوع حمایت آمریکا از اوکراین بود که جمهوری‌خواهان با آن به شدت مخالف هستند. حال اگر سطح حمایت‌های آمریکا از اوکراین در دولت جمهوری‌خواه بعدی آمریکا کاهش یابد (که اکنون به سبب جنگ بین اسرائیل و حماس احتمال آن بیشتر هم شده است) احتمالاً حداقل فضا برای گفتگو‌های مربوط به اوکراین بازتر خواهد شد و در این میان موضوع حمایت‌های ایران از روسیه نیز ممکن است کم‌رنگ‌تر بشود و به این ترتیب دلایل کنار گذاشتن توافق‌هایی که تاکنون به عمل آمده است احتمالاً کمتر خواهد شد.
نتیجه
در نظام حقوقی آمریکا اکنون سه قانون تحریمی اینارا، ایسا و کاتسا و دو لایحه که آماده تبدیل به قانون هستند بالقوه می‌توانند از نظر حقوقی مانع پیشرفت فرآیند مذاکرات و یا هر گونه روابط اقتصادی بین جمهوری اسلامی و آمریکا بشوند و دست دولت آمریکا را در انجام امور محدود ساخته‌اند و همچنین فرآیند‌های حقوقی وجود دارند که می‌توانند در صورتی که دولت آمریکا قوانین مذکور را نادیده بگیرند، ساختار سیاسی آمریکا را مسئول بشناسند. ولیکن باید توجه داشت که این ابزار‌های حقوقی در سیستم تقنینی آمریکا مطلق نیستند و در فرآیند سیاسی و مذاکرات بین طرفین ممکن است کم‌رنگ و یا پررنگ بشوند.
چهار عامل گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، انجام مذاکرات مستقیم بین طرفین، کاهش سطح منازعات منطقه‌ای و کاهش بحران اوکراین در این موضوع تعیین‌کننده هستند و می‌توانند فرآیند‌های حقوقی را تضعیف و یا برعکس تقویت نمایند. فاجعه جنگ بین اسرائیل و حماس نیاز به کنترل و مدیریت بحران دارد که بیش از همه در روابط دو طرف ایران و آمریکا باید به‌وجود بیاید. به نظر می‌رسد که اگر طرفین بتوانند از گذرگاه مهم این فاجعه عبور کنند، حتی اگر دولت بعدی جمهوری‌خواه هم باشد نگاه و تمایل به ایجاد ثبات امنیتی در منطقه نیز وزن بیشتری خواهد گرفت.
از سویی دیگر نیز آژانس بین‌المللی انرژی اتمی IAEA در اجلاس اخیر خود به‌رغم انتقاداتی که در ارتباط با مسائل هسته‌ای ایران مطرح کرد، از صدور هرگونه بیانیه علیه جمهوری اسلامی ایران خودداری کرده است که این امر حاکی از پیشرفت توافق‌هایی میان طرفین ایران و آمریکا بوده است. علاوه بر این، اخبار دیگر نشان‌دهنده آن است که دو طرف همچنین بر سر جریان فروش نفت ایران به توافق‌هایی دست پیدا کرده‌اند و مقامات آمریکایی به‌طور تلویحی اذعان کرده‌اند که برخی تحریم‌های مربوط به فروش نفت ایران را نادیده گرفته‌اند.
براساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی نیز تولید ایران در ماه ژوئیه (۱۰ تیر تا ۹ مرداد) به حدود سه میلیون بشکه در روز رسیده که بالاترین سطح از سال ۲۰۱۸ به‌شمار می‌رود. برخی خبرها نیز حاکی از ادامه میانجی‌گری قطر برای دست‌یابی به یک توافق با دامنه بیشتر و بلندمدت است و اخبار مذکور نشان می‌دهد که توافق طرفین در مرحله کنونی حداقل به نوعی مدیریت و کنترل تنش‌های بین طرفین و محدود کردن دامنه آن‌ها منجر شده است.
ماهیت توافق‌های کنونی و گستره دامنه آن‌ها هنوز به درستی تبیین نشده‌اند و با توجه به محذورات سیاسی هر طرف و از طرفی تحولات اخیر در منطقه و شعله‌ور شدن جنگ در غزه و احتمال سرایت آن به لبنان و حتی سایر مناطق، به نظر می‌رسد که اصولاً تمام زوایای توافق نیز قابل روشن شدن هم نباشند. در طرف آمریکایی، دولت آقای بایدن با مانع بزرگ کنگره روبه‌رو است که با توجه به مجموعه قوانینی که قبلاً در نظام حقوقی آن کشور راجع به ایران تصویب شده‌اند، هر گونه تحرکات دیپلماسی فعال از جانب دولت بایدن با جمهوری اسلامی ایران را به شدت به چالش می‌کشد. برخی نمایندگان کنگره نیز نسبت به امضای هر نوع توافقی با ایران و گسترش این توافقات به آقای بایدن هشدار داده‌اند که از اختیارات قانونی‌شان برای محدود کردن کاخ سفید استفاده خواهند کرد. تحولات اخیر در اسرائیل و غزه این اظهارات و موضع‌گیری‌ها را تندتر هم کرده است.
در مقالاتی که قبلاً در این باره نوشته‌ام درباره قوانین بازدارنده‌ای که به واسطه آن‌ها کنگره می‌تواند جلوی هرگونه توافق با ایران را بگیرد توضیح داده‌ام و در این مقاله ضمن بررسی مختصر قوانین مذکور و بررسی جامع راه‌هایی که به واسطه آن‌ها کنگره ممکن است رئیس‌جمهوری آمریکا را به واسطه هرگونه توافقی با جمهوری اسلامی ایران به چالش‌های حقوقی و سیاسی بکشد، سرنوشت این توافق را با توجه به شرایط سیاسی امروز و با توجه به تحولات اخیر جنگی در اسرائیل و غزه توضیح می‌دهم.
قوانین بازدارنده توافق
اگر چه قوانین گوناگونی تاکنون در جهت تحریم ایران وضع شده است، اما چندین قانون وجود دارند که از اهمیت بیشتری برخوردارند و در عین حال لایحه دیگری هم وجود دارد که در مسیر تصویب قرار دارد.
الف- قانون اینارا Iran Nuclear Agreement Review Act (INARA) مصوب ۲۰۱۵
قانون اینارا مقرر کرده است که رئیس‌جمهور باید هر ۹۰ روز یک بار گواهینامه‌ای را برای کنگره صادر کند که با عملکرد ایران در توافق هسته‌ای چندجانبه موسوم به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) مرتبط باشد و نشان بدهد که ایران بر طبق توافق به‌عمل‌آمده رفتار می‌کند و عدم صدور گواهینامه به کنگره این امکان را می‌دهد که قوانینی را برای بازگرداندن تحریم‌های ایالات متحده که تحت موافقت‌نامه برجام لغو یا تعلیق شده‌اند، در یک برنامه تسریع‌شده معرفی کند. قسمت مهم‌تر قانون اینارا دولت آمریکا را ملزم می‌کند که هر گونه توافق جدید به انضمام صورت مذاکرات و سایر موارد مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران را کاملاً به اطلاع کنگره برساند و مهلت‌های مختلفی را برای اطلاع‌رسانی موارد مختلف آن تعیین نموده است. اگرچه ترامپ از توافق برجام خارج شد، اما در صورت پیوستن آقای بایدن به هرگونه توافق مشابه برای لغو تحریم‌ها، همین قانون، دولت او را ملزم می‌کند تا ارائه گواهی مذکور در این قانون را از سر بگیرد؛ لذا به نظرم این قانون در حال حاضر مهم‌تر از سایر قوانینی است که دست دولت آقای بایدن را برای هر نوع توافقی با ایران می‌بندد و او را تحت فشار قرار می‌دهد. عبارتی هم که در قانون اینارا به کار برده شده، مطلق کلمه توافق است که علی‌القاعده شامل «هرگونه توافق جدید» اعم از کتبی و یا شفاهی و یا تفاهم خواهد بود. تاکنون مقامات دموکرات آمریکایی از به‌کار‌گیری کلماتی که بار معنایی توافق داشته باشد، پرهیز کرده و حتی با احتیاط سعی کرده‌اند که از ارائه اطلاعات دقیق در مورد شیوه توافق با ایران خودداری کنند. قبل از سفر ریاست‌جمهوری اسلامی ایران به مقر سازمان ملل متحد در نیویورک سه نماینده جمهوری‌خواه برجسته مجلس نمایندگان آمریکا با ارسال نامه‌ای به دولت بایدن درباره تهدید‌های ناشی از توافق محرمانه آمریکا و ایران علیه امنیت ملی آمریکا ابراز نگرانی کرده بودند و حتی توافق دولت بایدن و ایران برای آزادسازی شش میلیارد دلار پول ایران و پنج زندانی آمریکایی را «خطرناک» توصیف کردند. این نامه همچنین دولت بایدن را به تفاهم محرمانه هسته‌ای با جمهوری اسلامی ایران متهم کرده است. آن‌ها می‌گویند در صورتی که چنین توافقی وجود داشته باشد، قانونی که دولت را ملزم می‌کند درباره توافق هسته‌ای با ایران به کنگره توضیح دهد، نقض شده است. اشاره این نمایندگان به همین قانون اینارا است.
ب- قانون ایسا Iran Sanctions Act (ISA) مصوب ۱۹۹۶
قانون ایسا ابتدا فقط برای تحریم لیبی وضع شده بود و به نام ایلسا ILSA نامیده می‌شد، لیکن بعد‌ها در سال ۲۰۰۶ با تغییر سیاست هسته‌ای در لیبی، آن کشور از موضوع قانون تحریم‌های لیبی خارج شد و از آن پس به قانون تحریم ایران ایسا ISA موسوم شد. در ابتدا قانون ایسا محدود به پنج سال بود و در نهایت در ۱ دسامبر ۲۰۱۶، قانون ایسا برای ده سال دیگر یعنی تا ۲۰۲۶ تمدید شده است.
این قانون، هم کسب‌وکار‌های آمریکایی و هم غیرآمریکایی را که در ایران سرمایه‌گذاری می‌کنند، هدف قرار می‌دهد و براساس آن واردات تمام و یا برخی از کالا‌های شرکت‌های متخلف به آمریکا ممنوع خواهد شد. همچنین به موجب قانون تحریم ایران هرگونه سرمایه‌گذاری بیش از ۴۰ میلیون دلار در سال برای توسعه بخش نفت‌وگاز در ایران توسط هر شرکتی در دنیا ممنوع است. با این توصیف و بنابر قانون ایسا سرمایه‌گذاری‌ها در حوزه نفت و گاز ایران به‌شدت محدود شده است.
ج- قانون کاتسا Countering America's Adversaries Through Sanctions Act مصوب ۲۰۱۷
قانون کاتسا خیلی گسترده‌تر از دو قانون قبلی است و با دسته‌بندی تهدیدات ایران در سه دسته کلی خاورمیانه و شمال آفریقا، تهدیدات برنامه موشکی ایران و همین‌طور موضوعات حقوق بشری دو نوع از تحریم‌ها را علیه ایران در نظر گرفته است. تحریم‌های دسته اول تحریم‌هایی هستند تکلیفی، یعنی رئیس‌جمهوری آمریکا موظف است تحریم‌هایی را به دلیل برنامه موشک‌های بالستیک یا برنامه‌های سلاح‌های کشتارجمعی و همچنین فروش یا انتقال تجهیزات نظامی به ایران یا ارائه کمک‌های فنی یا مالی مرتبط به آن را علیه ایران اعمال کند. تحریم‌های دسته دوم، تحریم‌های اختیاری هستند که طبق آن در ماده ۱۰۶ به ریاست‌جمهوری آمریکا اختیار داده شده که تحریم‌های حقوق بشری را نیز علیه ایران اعمال کند. لازم به ذکر است که براساس این قانون تاکنون افراد و نهاد‌های زیادی، چه ایرانی و چه غیرایرانی تحت تحریم مستقیم آمریکا قرار گرفته‌اند.
د- لایحه مرحومه مهسا امینی
علاوه بر اینها لایحه جدیدی با نام مرحومه مهسا امینی Mahsa Act نیز در سیستم تقنینی آمریکا فعلاً در مجلس نمایندگان آمریکا به تصویب رسیده است که نهاد‌های بالای جمهوری اسلامی را مورد تحریم قرار می‌دهد، ولی این تحریم‌ها با مسائل هسته‌ای ایران ارتباطی ندارند و عمدتاً از جنبه حقوق بشری وضع شده‌اند. این لایحه احتمالاً در مجلس سنا نیز به تصویب نمایندگان در آن مجلس خواهد رسید، زیرا که اولاً لایحه مزبور لایحه‌ای است که از حمایت اعضای هر دو حزب دموکرات و حزب جمهوری‌خواه نیز برخوردار است و به اصطلاح Bipartisan است. ثانیاً در شرایط سیاسی حاضر و با توجه به تحولات اخیر سیاسی و جنگ در منطقه، در سیستم سیاسی آمریکا، مخالفت با جمهوری اسلامی برای هر نماینده‌ای هیچ هزینه سیاسی و مالی ندارد. برای شاهد مثال فقط می‌توانیم نگاهی داشته باشیم به حمایت‌های مالی از اوکراین در لایحه اخیر بودجه که بسیاری از نمایندگان جمهوری‌خواه مخالف آن بودند و بسیاری از نمایندگان دموکرات نیز موافق آن بودند. به‌عبارتی موافقت و مخالفت با اعطای کمک‌های مالی به اوکراین، چون که جنبه مالی دارد و در بودجه منعکس می‌شود، برای نماینده موافق و مخالف هزینه سیاسی دارد و لیکن در مورد تصویب لایحه مهسا هزینه سیاسی برای نمایندگان از هر دو حزب وجود ندارد و بنابراین احتمال تصویب آن را در مجلس سنا بالا می‌دانم.
ه- لایحه جدید منع ورود مقامات ایرانی به آمریکا
این لایحه هم دوحزبی Bipartisan است و هدف آن منع ورود مقامات ایرانی و خانواده‌های آن‌ها به آمریکا حتی به هر دلیل سیاسی است. این لایحه توسط جو ویلسون Joe Wilson نماینده جمهوری‌خواه کارولینای جنوبی و عضو ارشد کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان و جاش گاتهایمر Josh Gottheimer نماینده دموکرات نیوجرسی و کلودیا تنی Claudia Tenney عضو حزب جمهوری‌خواه از ایالت نیویورک تهیه شده است ولیکن هنوز به تصویب یکی از مجلسین آمریکا نرسیده است. این لایحه هم ماهیت حقوق‌بشری دارد و به توافق هسته‌ای ارتباطی ندارد ولیکن فشار‌ها برای هر گونه توافق در حوزه‌های دیگر را افزایش خواهد داد. اگر تنش‌های سیاسی و نظامی ناشی از جنگ در منطقه گسترش بیابد می‌توان انتظار داشت که حتی تصویب لایحه در مجلس سرعت بیشتری هم بگیرد. بنابر این و در مجموع، سه قانون تحریمی خاص اقتصادی اینارا، ایسا و کاتسا و یک لایحه مرحومه مهسا امینی که احتمالاً مصوب خواهد شد و یک لایحه تحریمی مقامات که در مسیر ارائه برای تصویب شدن قرار دارد، در مقابل هرگونه توافق احتمالی با جمهوری اسلامی قرار دارند.
اختیارات کنگره در مقابل توافق‌های ریاست‌جمهوری
به‌جز قوانینی که به آن‌ها اشاره کردم کنگره آمریکا اختیارات و توانایی‌های دیگری هم طبق قوانین ایالات متحده دارد که محدودکننده ریاست‌جمهوری هستند. در واقع اگرچه ریاست‌جمهوری آمریکا می‌تواند بر اساس اختیارات حاصله از اصل دوم قانون اساسی آمریکا توافق‌هایی را با دیگر کشور‌ها منعقد کند، ولی البته این توافق‌ها بایستی طبق قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه آمریکا منعقد شده باشند و در غیر این صورت اختیارات ریاست‌جمهوری و توافق‌های منعقده، ممکن است از چند طریق قانونی به چالش کشیده شوند.
اول- سوال و استیضاح
کنگره ممکن است از طریق سوال کردن در موضوع خاصی که وجود دارد رئیس‌جمهوری را مورد پرسش قرار بدهد و در صورت قانع نشدن از پاسخ‌های احتمالی، آن موضوع خاص را احتمالاً به همراه سایر موضوعات چالشی که ممکن است وجود داشته باشند، برای استیضاح ریاست‌جمهوری به کار بگیرند.
دوم- دعوی قضایی علیه دستور ریاست‌جمهوری
حتی کنگره و یا اشخاص متضرر از یک توافقی که توسط ریاست‌جمهوری منعقد شده است، ممکن است اقدام به طرح دعوی قضایی برای کنار گذاشتن آن توافق بنمایند و آن را مغایر با برخی دیگر از تعهدات احتمالی دولت آمریکا بدانند. سوابقی از اینگونه دادخواست‌ها علیه ریاست‌جمهوری آمریکا در نظام حقوقی آمریکا وجود دارند که از جمله می‌توان به دعوی United States v. Curtiss-Wright Export Corp در سال ۱۹۳۲ و دعوی Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer در سال ۱۹۵۲ اشاره کرد. در هر دو دعوی تصمیمات ریاست‌جمهوری در دیوان عالی آمریکا به چالش قضایی کشیده شده‌اند و تفسیر از این دو رای دیوان عالی در بحث‌های آکادمیک حقوقی آن است که در عین حالی که رئیس‌جمهوری از اختیارات ویژه و گسترده‌ای در حوزه سیاست خارجی برخوردار است ولیکن این اختیارات نمی‌تواند مغایر قانون اساسی، قوانین موضوعه و اختیاراتی باشد که در موضوعی خاص بایستی مطابق آن رفتار کند.
شرایط پایداری توافق احتمالی
هر توافقی اعم از کتبی و یا شفاهی اصولاً نیاز به شرایط ثبات و پایداری دارد که به آن در حقوق قرارداد Consistency of contracts می‌گویند و معنی آن این است که طرفین با حسن‌نیت در اجرای آن کوشش کنند و حتی آن را مطابق نیاز‌های جدیدشان به‌روزرسانی کنند. در حقوق بین‌الملل نیز به همین نحو است و هر توافقی که در هر ابعادی در این شرایط بین دولت دموکرات آقای بایدن و دولت جمهوری اسلامی ایران انجام بگیرد نیاز به شرایط پایداری و ثبات در سیستم حقوقی و سیاسی آمریکا دارد. این شرایط وابسته به نوع دولتی که در آمریکا بر سر کار است ندارد و به‌عبارتی چه دولت دموکرات بر سر کار باشد و چه جمهوری‌خواه، اگر شرایط پایداری توافق وجود داشته باشد، امکان نقض آن توافق کمتر خواهد بود و حتی یک دولت جمهوری‌خواه نیز ممکن است برای نقض آن تمایل کمتری پیدا کند. به نظرم این موضوعی بود که شاید در انعقاد توافق برجام کمتر به آن توجه شده بود. به هر حال، شرایط پایداری در حال حاضر حداقل در فضای سیاسی آمریکا مناسب به نظر نمی‌رسند و با این توصیف اگر به هر روی توافقی حتی نانوشته به‌وجود آمده باشد چندین فرض محتمل می‌توان برای آن در نظر گرفت.
اول- توافق گسترده با دولت دموکرات آقای بایدن
در فضای سیاسی کنونی آمریکا، دولت آقای بایدن قادر به انجام توافق گسترده مکتوب با جمهوری اسلامی نخواهد بود، زیرا اولاً اکثریت نمایندگان مجلس نمایندگان و مجلس سنا چه دموکرات و چه جمهوری‌خواه با توجه به قوانینی که ذکر شد با آن مخالفت می‌کنند و ثانیاً شرایط سیاسی در داخل آمریکا به‌ویژه به دلیل شرایط سیاسی پس از تحولات یک‌ساله اخیر در ایران و همچنین تحولات سیاسی ناشی از جنگ در اسرائیل و غزه، در حال حاضر از چنین توافقی استقبال نمی‌کند و رقبای سیاسی آقای بایدن چنین توافقی را برعلیه او به کار خواهند گرفت. این فرض فقط یک استثنا دارد و آن اینکه دولت آمریکا امتیاز بزرگی مانند تغییر بند غروب آفتاب را از جمهوری اسلامی به دست آورده باشد که بتواند حداقل نمایندگان دموکرات را نسبت به انجام آن متقاعد کند، ولی احتمال آن هم با توجه به توازن قوایی که در حال حاضر میان طرفین به چشم می‌خورد فعلاً بعید به نظر می‌رسد.
دوم- توافق محدود چه مکتوب و چه غیرمکتوب
توافق‌های شفاهی در حقوق بین‌الملل مرسوم هستند و به آن Gentlemen's agreement گفته می‌شود. این توافق‌ها اگرچه غیررسمی، اما ماهیتاً مبتنی به احترام طرفین توافق برای اجرای آن است. به نظر می‌رسد که در فضای سیاسی کنونی، بهترین گزینه برای دولت آقای بایدن آن است که تا زمان انتخابات آتی آمریکا از حداقل توافق چه مکتوب و چه غیرمکتوب با توجه به کمک کشورهای همسایه ایران در انجام چنین توافقی استفاده کند؛ به نحوی که شرایط را در همین حالتی که هست باقی نگهدارد و حداقل درخواست آمریکا در این توافق عدم تجاوز جمهوری اسلامی از محدوده غنی‌سازی ۶۰ درصد و همچنین همکاری با بازرسان آژانس انرژی اتمی برای تضمین این موضوع است. در مقابل هم دولت آقای بایدن فعلاً موفق شده تا زندانی‌های آمریکایی را آزاد کند و البته فروش نفت ایران را هم به دلیل وضعیت غیر مساعد بازار انرژی اجازه دهد و از این بابت قطعاً کسی در آمریکا متعرض او نخواهد بود، زیرا قیمت انرژی در آمریکا در حال افزایش است و به تبع آن قیمت‌های دیگر نیز افزایش می‌یابند و بر تورم تاثیر خواهد گذاشت و یکی از عوامل کنترل این تورم در آمریکا کنترل قیمت نفت است. این فرض و فضایی است که اکنون برخی سناتور‌های آمریکایی نیز تلویحاً و یا تصریحاً به آن اشاره کرده‌اند. در این حالت کاربرد قوانینی که در قسمت اول این مقاله به آن‌ها اشاره کردم عملاً منتفی خواهند شد. اضافه کنم این فرض موقتی است و اگر آمریکا بتواند عربستان را تشویق به افزایش تولید بنماید و یا به واسطه سرمایه‌گذاری‌ها به عراق در افزایش تولید نفت کمک بنماید تاثیر فروش نفت ایران در بازار ممکن است کمتر بشود، ولی به هر حال تا آن موقع، شرایط حاضر حاکی از اهمیت موضوع نفت ایران در محاسبات آمریکا خواهد بود. البته اگر شرایط تنش‌های سیاسی ناشی از جنگ بین اسرائیل و غزه افزایش بیابد ممکن است معادلات دیگری در پایداری توافق کنونی رقم زده شود، ولی در حال حاضر به نظر می‌رسد که آمریکا بیشتر درصدد مدیریت و کنترل بحران کنونی در غزه است و سعی دارد دایره تحولات و تنش‌ها فراتر از آنچه که هست نرود.
سوم- توافق در صورت روی کار آمدن جمهوری‌خواهان.
اما فرض سوم روی کار آمدن جمهوری‌خواهان در انتخابات آتی آمریکا و تصاحب ریاست‌جمهوری توسط آقای ترامپ و یا یک جمهوری‌خواه دیگر است. در این فرض نیز به نظرم سطح تخاصم لزوماً افزایش نخواهد یافت و این وابسته به چندین عامل است:
۱. گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی
به نظرم رابطه جمهوری اسلامی ایران با آژانس بین‌المللی انژی اتمی و گزارش‌های آن، در هر دوره‌ای به‌ویژه در دوره‌ای که جمهوری‌خواهان در قدرت باشند، بسیار تعیین‌کننده خواهد بود. یادآوری می‌کنم که در مقطع زمانی هم که آقای ترامپ از برجام خارج شد، گزارش‌هایی به درست یا به غلط در مورد عدم همراهی جمهوری اسلامی با آژانس منتشر شدند که بنابه تحلیل بسیاری از صاحب‌نطران در تصمیم ترامپ به ترک برجام تاثیر گذاشته بود. مقصود این است که سطح رابطه ایران و آژانس و حوزه غنی‌سازی که بر طبق گزارش‌های آژانس مشخص می‌شود در تصمیم‌گیری آمریکا و شرکای اروپایی‌شان بسیار تاثیر دارد.
۲. انجام مذاکرات مستقیم بین طرفین
با توجه به اینکه در حال حاضر شرایط آمریکا به نحوی نیست که هیچ دولتی در آمریکا خواهان ورود به یک جنگ باشد و تجربه جنگ‌های آمریکا در عراق و افغانستان این موضوع را ثابت کرده است، هر دولتی چه جمهوری‌خواه و چه دموکرات، مذاکرات مستقیم را رها نخواهد کرد و مهم هم نیست مبنای چنین مذاکراتی دقیقاً چه باشد و از کجا شروع شده باشد. مهم این است که مذاکراتی باشد که در شرایط افزایش بار خصومت‌ها بتواند کمک کند که تنش‌ها کم‌رنگ‌تر بشوند؛ بنابراین در مورد آمریکا هم مهم این است که در شرایط خصومت طرفین بتوانند با هم گفتگو داشته باشند و این مورد به‌ویژه از این نظر مهم است که اگر این مذاکرات در شرایط کنونی آغاز شده باشد، ادامه آن در زمان دولت جمهوری‌خواه نیز بیشتر محتمل خواهد بود و قطع چنین مذاکراتی از سوی هر دولت جمهوری‌خواهی سخت‌تر خواهد بود.
۳. کاهش سطح منازعات منطقه‌ای
سومین عاملی که کار را برای هر دولتی در آمریکا حتی دولت جمهوری‌خواه دشوار می‌کند، کاهش سطح تنش‌ها و مخاصمات در منطقه است. قدم اول در این خصوص با شروع دوباره روابط ایران و عربستان برداشته شده است و به هر حال پس از شروع این روابط حملات حوثی‌های یمن به عربستان کاهش یافته است. ثبات روابط منطقه‌ای ایران تصمیم به رد هر توافق حداقلی را برای هر دولتی در آمریکا دشوار می‌سازد، زیرا به‌نوعی به معنای بازگشت به شرایط مخاصمه است. اگرچه وضعیت حال حاضر به سبب حملات حماس به اسرائیل و انتقام‌جویی اسرائیل در غزه رو به وخامت گذارده است، اما حتی شرایط حاضر هم به‌گونه‌ای است که اگر طرفین بتوانند آن را مدیریت بحران کنند و از گسترش آن جلوگیری کنند، در واقع به‌نوعی نانوشته به تفاهمی دست پیدا کرده‌اند که حتی می‌تواند در مسیر ایجاد سیستم‌های امنیت و همکاری‌های بلندمدت منطقه‌ای قرار بگیرد. منظورم این است که اگرچه ابعاد فاجعه انسانی حوادث اخیر غیرقابل انکار است، اما اگر سیاست دو طرف مهم معادله، یعنی آمریکا و ایران در جهت کنترل و مدیریت این بحران موفقیت اندکی را هم به دست بیاورند که از آلام و درد‌ها و مصیبت‌های مردم کاسته شود، می‌توان تا حدودی باور داشت که در صحنه سیاست داخلی آمریکا هم دولت‌های مستقر در آمریکا چه دموکرات و چه جمهوری‌خواه نمی‌توانند از آن به‌راحتی عبور کنند و سعی خواهند کرد که این کنترل و مدیریت تنش‌های خصومت‌آمیز در منطقه را در مسیر رسیدن به تفاهم‌های پایدار منطقه‌ای قرار بدهند.
۴. کاهش بحران اوکراین
در حال حاضر هم اروپا و هم آمریکا مدعی هستند که ایران با روسیه همکاری نظامی دارد و این موضوع به یکی از مهمترین موانع یک توافق گسترده با اروپا و آمریکا مبدل شده است. اگر جمهوری‌خواهان بتوانند به‌عنوان دولت بعدی مستقر در آمریکا قدرت را به دست بگیرند، احتمالاً شاهد کاهش سطح حمایت از اوکراین خواهیم بود، زیرا حتی هم‌اکنون نیز این موضوع باعث منازعات و تنش‌های سیاسی فراوان بین جمهوری‌خواهان شده است به صورتی که در نهایت منجر به رای‌گیری مجدد برای بقای آقای مک کارتی، رئیس سابق مجلس نمایندگان در سمت خودش شد و در نهایت باعث برکناری وی از سمتش شد. اما باید به این نکته توجه کنیم که موضوع اصلی برکناری آقای مک کارتی در واقع موضوع حمایت آمریکا از اوکراین بود که جمهوری‌خواهان با آن به شدت مخالف هستند. حال اگر سطح حمایت‌های آمریکا از اوکراین در دولت جمهوری‌خواه بعدی آمریکا کاهش یابد (که اکنون به سبب جنگ بین اسرائیل و حماس احتمال آن بیشتر هم شده است) احتمالاً حداقل فضا برای گفتگو‌های مربوط به اوکراین بازتر خواهد شد و در این میان موضوع حمایت‌های ایران از روسیه نیز ممکن است کم‌رنگ‌تر بشود و به این ترتیب دلایل کنار گذاشتن توافق‌هایی که تاکنون به عمل آمده است احتمالاً کمتر خواهد شد.
نتیجه
در نظام حقوقی آمریکا اکنون سه قانون تحریمی اینارا، ایسا و کاتسا و دو لایحه که آماده تبدیل به قانون هستند بالقوه می‌توانند از نظر حقوقی مانع پیشرفت فرآیند مذاکرات و یا هر گونه روابط اقتصادی بین جمهوری اسلامی و آمریکا بشوند و دست دولت آمریکا را در انجام امور محدود ساخته‌اند و همچنین فرآیند‌های حقوقی وجود دارند که می‌توانند در صورتی که دولت آمریکا قوانین مذکور را نادیده بگیرند، ساختار سیاسی آمریکا را مسئول بشناسند. ولیکن باید توجه داشت که این ابزار‌های حقوقی در سیستم تقنینی آمریکا مطلق نیستند و در فرآیند سیاسی و مذاکرات بین طرفین ممکن است کم‌رنگ و یا پررنگ بشوند.
چهار عامل گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، انجام مذاکرات مستقیم بین طرفین، کاهش سطح منازعات منطقه‌ای و کاهش بحران اوکراین در این موضوع تعیین‌کننده هستند و می‌توانند فرآیند‌های حقوقی را تضعیف و یا برعکس تقویت نمایند. فاجعه جنگ بین اسرائیل و حماس نیاز به کنترل و مدیریت بحران دارد که بیش از همه در روابط دو طرف ایران و آمریکا باید به‌وجود بیاید. به نظر می‌رسد که اگر طرفین بتوانند از گذرگاه مهم این فاجعه عبور کنند، حتی اگر دولت بعدی جمهوری‌خواه هم باشد نگاه و تمایل به ایجاد ثبات امنیتی در منطقه نیز وزن بیشتری خواهد گرفت.
پربينندهترين مطالب و خبرها
