تاریخ انتشار : ۱۳۹۹/۱۰/۲۳ ساعت ۱۰:۵۶
کد مطلب : ۲۵۰۸۷۲
جدال حقوقی با وزارت کار و تامین اجتماعی بر سر «مستثناسازی» کارگران
تحمیل تفسیرهای «سلیقه‌ای» به متقاضیان بیمه بیکاری
گروه اقتصادی: این روزها که ویروسی تاج‌دار معروف به «کرونا» کسب و کارها قدیمی را به دست و پای خود انداخته است، «بیمه بیکاری» به یکی از مهم‌ترین کلید واژهای موتور جستجوی «گوگل» تبدیل شده است؛ البته نه صرفا در ایران که در بیشتر نقاط جهان؛ اما در برخی از کشورها کلید واژه «خدمات اجتماعی» بیشتر جستجو شده است که مرتبط با بیمه بیکاری و کلیه حمایت‌های اجتماعی دوران خانه‌نشینی است. در ایران خدمات اجتماعیِ دوران بحران، در بیمه بیکاری فروکاسته شده است که آنهم با شرط و شروط مجریان قانون گروهی را شامل نمی‌شود. به همین دلیل، یکی از مهم‌ترین چالش‌های موجود بر سر راه بیکاران، شمولِ عام نبودن قانون بیمه بیکاری است. برای نمونه افرادی که زیر ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی دارند مشمول بیمه بیکاری نمی‌شوند. همچنین بر اساس تبصره (۱) ماده (۱) قانون بیمه بیکاری، بازنشستگان و از کارافتادگان کلی، صاحبان حرف و مشاغل آزاد و بیمه شدگان اختیاری و اتباع خارجی و در کل افرادی مشمول قانون تامین اجتماعی که در دایره حمایت‌های مندرج در قانون کار قرار نمی‌گیرند، مشمول قانون بیمه بیکاری نمی‌شوند. در نتیجه، این قانون جمعیتی از مشمولان قانون تامین اجتماعی را پس می‌زند و تنها آن گروه از بیمه‌شدگان را خطاب قرار می‌دهد که مشمول ماده ۵ قانون بیمه بیکاری می‌شوند؛ بر این اساس، «حق بیمه بیکاری به میزان (۳٪) مزد بیمه شده می‌باشد که کلاً توسط کارفرما تأمین و پرداخت خواهد شد.»
مسثناسازی مشمولان ماده ۲۷ قانون کار
بر این اساس، بیمه‌شدگان اجباری، مشترکان «صندوق بیمه بیکاری» محسوب می‌شوند که البته باید دو شرطِ حداقل ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی و بیمه‌پرداز اجباری بودن را داشته باشند اما از ۲۷ بهمن سال ۹۵، با تصویب «بخشنامه شماره ۲۰ امور فنی بیمه‌شدگان سازمان تامین اجتماعی» شرطی بحث‌برانگیز پا به عرصه گذاشت؛ بر اساس ماده ۵۸ این بخشنامه «بیمه‌شدگانی که وفق ماده (۲۷) قانون کار و حسب آرای صادره از مراجع حل اختلاف، به دلیل قصور در انجام وظایف محوله یا نقض آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه قرارداد کار آن‌ها از سوی کارفرما فسخ می‌گردد، مستحق دریافت مقرری بیمه بیکاری نخواهند بود.» در همین حال «بخشنامه شماره ۲۰۱۱۴۵» مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در سال ۹۲ یعنی ۳ سال پیش از بخشنامه شماره ۲۰ سازمان تامین اجتماعی، صادر شد، مبنایی جزء محروم نگه داشتن کارگران مشمول ماده ۲۷ قانون کار نداشت. بر مبنای این ماده، کارفرما حق دارد کارگرانی را که در انجام وظیفه کوتاهی و آیین نامه‌های انضباطی کارگاه را نقض می‌کنند، اخراج کند؛ مشروط به اینکه نظر مثبت شورا اسلامی کار یا انجمن صنفی کارگاه را اخذ کنند، یا اینکه اعضای هیات‌های تشخیص و حل اختلاف ادارات کار را برای تایید حکم اخراج کارگر متقاعد کنند.
کسری منابع توجیه مستثناسازی
وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی در موارد یاد شده اینگونه استدلال کرده‌اند که «کارگر اخراجی» با اراده‌ی خود بیکار شده است؛ در حالی که به دنبال تشدید بحران‌های اقتصادی؛ بویژه در یک دهه گذشته، بسیاری از کارگران با تایید صوری شوراها و انجمن‌های صنفی و همراهی مراجع رسیدگی به اختلافات روابط کار با مشکلات اقتصادی کارفرمایان، از کار اخراج شده‌اند. در نتیجه هیچ اراده‌ای از سمت کارگران برای اخراج شدن بدست کارفرما وجود نداشته است. با این حال وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی با هدف کاستن از مصارف «صندوق بیمه بیکاری» که در بیشتر سال‌های اخیر با کسری منابع مواجه بوده و کارایی لازم را برای حمایت از کارگران مشمول قانون بیمه بیکاری نداشته و ندارد، تلاش کردند که کارگران بیشتری را از شمول قانون مستثنا کنند. در واقع آن‌ها تفسیرهای جدید و «سیلقه‌ای» را از دل قانون درآوردند و به کارگرانی که باید طبق ماده ۵ قانون بیمه بیکاری با آن‌ها رفتار می‌شد، تحمیل کردند. به تازگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، هم بخشنامه وزارت کار و قانون ابلاغی مدیرعامل وقت سازمان تامین اجتماعی در سال ۹۵ را با صدور ۲ دادنامه ابطال کرده است؛ تا این پیام را به دستگاه‌های مزبور برساند که دخالت مجری قانون در تعیین حدود اجرای قانون محکوم است. دیوان عدالت اداری در سال‌های گذشته برای تعداد زیادی از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی، رای ابطال صادر کرده است. این نهاد قضایی، بر اساس شکایت‌هایی که به آن ارائه می‌شود، متن مواردی که از سوی دستگاه‌های دولتی به قانون تبدیل شده‌اند را با متنِ قانون تطبیق می‌دهد و در صورت نبود تطبیقِ شکلی، ابطال آن‌ها رای تایید می‌کند.سعید کنعانی که با شکایت خود ابطال این دو بخشنامه مرتبط با مستثناسازی مشمولان ماده ۲۷ از قانون بیمه بیکاری را از دیوان عدالت اداری گرفته، تاکید دارد که مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صلاحیت وضع قاعده الزام‌آور را ندارد و قانونگذار هیچ اختیاری در خصوص انشاء مصادیق قانون و مستثنیات آن به هیچ مرجعی را نداده است.
وضع قاعده آمره در حد مسئولیت‌های قانونگذار است
وی در تشریح بیشتر الزامات وضع قانون در مورد بیمه بیکاری گفت: «تعیین حدود بیمه بیکاری در صلاحیت سازمان تامین و مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. اساسا وضع قاعده آمره در حد مسئولیت‌های قانونگذار یا مجلس است؛ حتی اگر این دو بخواهند گروهی را از بیمه بیکاری محروم کند، باید در چارچوب «نص قانون» عمل کنند. برای نمونه سازمان تامین اجتماعی صدها بخشنامه در حوزه بیمه بیکاری دارد که با رای دیوان عدالت اداری از هر یک از این بخشنامه‌ها، یک یا دو مورد باطل شده‌اند. در مورد بخشنامه شماره ۲۰ امور فنی بیمه‌شدگان هم ماده ۵۸ باطل شد. سایر موارد این بخشنامه خوب است و مشکل قانونی ندارد؛ یعنی یا متکی به قانون است یا اینکه آراء وحدت رویه سابقِ هیات عمومی دیوان عدالت اداری را ملاک قرار داده است.» وی افزود: «البته یک یا دو ایراد کوچک وجود دارد؛ در مواد ۶۲ و ۶۴ اشاره شده است که کارگر اخراجی و کارگری که با کارگاه قطع رابطه می‌کند، برای استفاده از بیمه بیکاری باید اول به اداره کار مراجعه کند، رای بگیرد و بعد به برای بیمه بیکاری اقدام کند. این امر دوندگی ایجاد می‌کند اما موجب محرومیت شخص از بیمه بیکاری نمی‌شود؛ اما ماده ۵۸ کارگر را از شمول قانون بیمه بیکاری محروم می‌کند. در مورد وزارت کار هم از آنجا که بیمه بیکاری جزء موارد مشترک میان این وزارتخانه و سازمان تامین اجتماعی است، بخشنامه‌ای در رابطه با همین مورد داشته است. درنتیجه برای اطمینان از توقف مستثناسازی افرادی که در راستای ماده ۲۷ بیکار شده‌اند، باید برای ابطال بخشنامه وزارت کار هم اقدام می‌کردیم. اگر این کار انجام نمی‌شد، وزارت کار می‌توانست بگوید که بخشنامه مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری همچنان باقی است. در نتیجه رای ابطال بخشنامه وزارت کار را هم از هیات عمومی دیوان عدالت اداری گرفتیم. بنابراین در یک موضوع واحد، ۲ رای صادر شد.» با وجود اینکه مجری قانون بیمه بیکاری دیگر نمی‌تواند ماده ۲۷ قانون کار را بهانه‌ای برای محروم نگه داشتن کارگران از بیمه بیکاری قرار دهد، اما مطالعه رفتارهای گذشته وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی در وضع مقررات نشان می‌دهد که آن‌ها همچنان مستعد تصویب مقرراتی برخلاف قوانین هستند. در نتیجه این نه اولین مورد از این جدال‌های حقوقی است و نه آخرین دست از آن‌ها. این احتمال وجود دارد که در آینده بخشنامه‌های دیگر این دو دستگاه ابطال شوند؛ چه بسا که تعدادی از این بخشنامه‌ها همین امروز هم در معرض ابطال قرار دارند.
مستثناسازی کارگران با توافقنامه ۱۱۸۷۳۹
به صورت کلی‌عدم انطباق بخشنامه‌ها با متن قانون، یک بحران در نظام اداری کشور محسوب می‌شود؛ بحرانی که در حوزه روابط کار به تشدید اختلاف‌ها میان کارگر با کارفرما و ادارت کار و بیمه‌شدگان و بازنشستگان با سازمان تامین اجتماعی منجر می‌شود. برای نمونه بند ۱ توافقنامه ۱۱۸۷۳۹ وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی دو گروه کارگر را را شمول قانون بیمه بیکاری مستثنا کرده است؛ گروه اول کارگرانی هستند که قرارداد موقت دارند و حداقل یک بار قراردادشان تمدید نشده است یا اینکه مدت سابقه کار آن‌ها در آخرین کارگاه کمتر از ۱ سال است.در نتیجه اگر کارگر یکی از این شروط را داشته باشد، مشمول بیمه بیکاری می‌شود؛ اما از آنجا که قراردادهای شفاهی رواج یافته‌اند و قانون کار هم قراردادهای شفافی را به رسمیت می‌شناسد و اینکه بازار کار ایران ثبات ندارد؛ تحت تاثیر این فضا، کارگرانی زیادی وجود دارند که با کمتر از ۱ سال سابقه کار به صورت غیر ارادی بیکار شده‌اند و می‌شوند، بسیاری با این توافقنامه از شمول قانون مستثنا می‌شوند.
اصلاح قانون بیمه بیکاری
کارگران فصلی و پروژه‌ای هم گروه دوم را تشکیل می‌دهند. به این اعتبار، می‌توان چنین نتیجه گرفت مسثناسازی کارگران از بیمه بیکاری در ماه‌ها و سال‌های آتی، همچنان یک جدال حقوقی جدی میان شاکیان و وزارت کار و تامین اجتماعی باشد؛ مگر اینکه دولت بخواهد قانون بیمه بیکاری را مورد بازنگری قرار دهد. به تازگی حاتم شاکرمی، معاون روابط کار و جبران خدمت وزارت کار به ایلنا اعلام کرد که قانون بیمه بیکاری با شرایط امروز بازار کار که قراردادهای موقت در آن نقش‌آفرینی می‌کنند، انطباقی ندارد و اصلاح آن آغاز شده است. اینکه اصلاح قانون بیمه بیکاری در چه جهتی باشد، امر دیگری است اما قاعدتا باید در مستثناسازی کارگران از شمول آن، بازنگری صورت گیرد.
مسثناسازی مشمولان ماده ۲۷ قانون کار
بر این اساس، بیمه‌شدگان اجباری، مشترکان «صندوق بیمه بیکاری» محسوب می‌شوند که البته باید دو شرطِ حداقل ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی و بیمه‌پرداز اجباری بودن را داشته باشند اما از ۲۷ بهمن سال ۹۵، با تصویب «بخشنامه شماره ۲۰ امور فنی بیمه‌شدگان سازمان تامین اجتماعی» شرطی بحث‌برانگیز پا به عرصه گذاشت؛ بر اساس ماده ۵۸ این بخشنامه «بیمه‌شدگانی که وفق ماده (۲۷) قانون کار و حسب آرای صادره از مراجع حل اختلاف، به دلیل قصور در انجام وظایف محوله یا نقض آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه قرارداد کار آن‌ها از سوی کارفرما فسخ می‌گردد، مستحق دریافت مقرری بیمه بیکاری نخواهند بود.» در همین حال «بخشنامه شماره ۲۰۱۱۴۵» مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در سال ۹۲ یعنی ۳ سال پیش از بخشنامه شماره ۲۰ سازمان تامین اجتماعی، صادر شد، مبنایی جزء محروم نگه داشتن کارگران مشمول ماده ۲۷ قانون کار نداشت. بر مبنای این ماده، کارفرما حق دارد کارگرانی را که در انجام وظیفه کوتاهی و آیین نامه‌های انضباطی کارگاه را نقض می‌کنند، اخراج کند؛ مشروط به اینکه نظر مثبت شورا اسلامی کار یا انجمن صنفی کارگاه را اخذ کنند، یا اینکه اعضای هیات‌های تشخیص و حل اختلاف ادارات کار را برای تایید حکم اخراج کارگر متقاعد کنند.
کسری منابع توجیه مستثناسازی
وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی در موارد یاد شده اینگونه استدلال کرده‌اند که «کارگر اخراجی» با اراده‌ی خود بیکار شده است؛ در حالی که به دنبال تشدید بحران‌های اقتصادی؛ بویژه در یک دهه گذشته، بسیاری از کارگران با تایید صوری شوراها و انجمن‌های صنفی و همراهی مراجع رسیدگی به اختلافات روابط کار با مشکلات اقتصادی کارفرمایان، از کار اخراج شده‌اند. در نتیجه هیچ اراده‌ای از سمت کارگران برای اخراج شدن بدست کارفرما وجود نداشته است. با این حال وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی با هدف کاستن از مصارف «صندوق بیمه بیکاری» که در بیشتر سال‌های اخیر با کسری منابع مواجه بوده و کارایی لازم را برای حمایت از کارگران مشمول قانون بیمه بیکاری نداشته و ندارد، تلاش کردند که کارگران بیشتری را از شمول قانون مستثنا کنند. در واقع آن‌ها تفسیرهای جدید و «سیلقه‌ای» را از دل قانون درآوردند و به کارگرانی که باید طبق ماده ۵ قانون بیمه بیکاری با آن‌ها رفتار می‌شد، تحمیل کردند. به تازگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، هم بخشنامه وزارت کار و قانون ابلاغی مدیرعامل وقت سازمان تامین اجتماعی در سال ۹۵ را با صدور ۲ دادنامه ابطال کرده است؛ تا این پیام را به دستگاه‌های مزبور برساند که دخالت مجری قانون در تعیین حدود اجرای قانون محکوم است. دیوان عدالت اداری در سال‌های گذشته برای تعداد زیادی از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی، رای ابطال صادر کرده است. این نهاد قضایی، بر اساس شکایت‌هایی که به آن ارائه می‌شود، متن مواردی که از سوی دستگاه‌های دولتی به قانون تبدیل شده‌اند را با متنِ قانون تطبیق می‌دهد و در صورت نبود تطبیقِ شکلی، ابطال آن‌ها رای تایید می‌کند.سعید کنعانی که با شکایت خود ابطال این دو بخشنامه مرتبط با مستثناسازی مشمولان ماده ۲۷ از قانون بیمه بیکاری را از دیوان عدالت اداری گرفته، تاکید دارد که مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صلاحیت وضع قاعده الزام‌آور را ندارد و قانونگذار هیچ اختیاری در خصوص انشاء مصادیق قانون و مستثنیات آن به هیچ مرجعی را نداده است.
وضع قاعده آمره در حد مسئولیت‌های قانونگذار است
وی در تشریح بیشتر الزامات وضع قانون در مورد بیمه بیکاری گفت: «تعیین حدود بیمه بیکاری در صلاحیت سازمان تامین و مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. اساسا وضع قاعده آمره در حد مسئولیت‌های قانونگذار یا مجلس است؛ حتی اگر این دو بخواهند گروهی را از بیمه بیکاری محروم کند، باید در چارچوب «نص قانون» عمل کنند. برای نمونه سازمان تامین اجتماعی صدها بخشنامه در حوزه بیمه بیکاری دارد که با رای دیوان عدالت اداری از هر یک از این بخشنامه‌ها، یک یا دو مورد باطل شده‌اند. در مورد بخشنامه شماره ۲۰ امور فنی بیمه‌شدگان هم ماده ۵۸ باطل شد. سایر موارد این بخشنامه خوب است و مشکل قانونی ندارد؛ یعنی یا متکی به قانون است یا اینکه آراء وحدت رویه سابقِ هیات عمومی دیوان عدالت اداری را ملاک قرار داده است.» وی افزود: «البته یک یا دو ایراد کوچک وجود دارد؛ در مواد ۶۲ و ۶۴ اشاره شده است که کارگر اخراجی و کارگری که با کارگاه قطع رابطه می‌کند، برای استفاده از بیمه بیکاری باید اول به اداره کار مراجعه کند، رای بگیرد و بعد به برای بیمه بیکاری اقدام کند. این امر دوندگی ایجاد می‌کند اما موجب محرومیت شخص از بیمه بیکاری نمی‌شود؛ اما ماده ۵۸ کارگر را از شمول قانون بیمه بیکاری محروم می‌کند. در مورد وزارت کار هم از آنجا که بیمه بیکاری جزء موارد مشترک میان این وزارتخانه و سازمان تامین اجتماعی است، بخشنامه‌ای در رابطه با همین مورد داشته است. درنتیجه برای اطمینان از توقف مستثناسازی افرادی که در راستای ماده ۲۷ بیکار شده‌اند، باید برای ابطال بخشنامه وزارت کار هم اقدام می‌کردیم. اگر این کار انجام نمی‌شد، وزارت کار می‌توانست بگوید که بخشنامه مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری همچنان باقی است. در نتیجه رای ابطال بخشنامه وزارت کار را هم از هیات عمومی دیوان عدالت اداری گرفتیم. بنابراین در یک موضوع واحد، ۲ رای صادر شد.» با وجود اینکه مجری قانون بیمه بیکاری دیگر نمی‌تواند ماده ۲۷ قانون کار را بهانه‌ای برای محروم نگه داشتن کارگران از بیمه بیکاری قرار دهد، اما مطالعه رفتارهای گذشته وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی در وضع مقررات نشان می‌دهد که آن‌ها همچنان مستعد تصویب مقرراتی برخلاف قوانین هستند. در نتیجه این نه اولین مورد از این جدال‌های حقوقی است و نه آخرین دست از آن‌ها. این احتمال وجود دارد که در آینده بخشنامه‌های دیگر این دو دستگاه ابطال شوند؛ چه بسا که تعدادی از این بخشنامه‌ها همین امروز هم در معرض ابطال قرار دارند.
مستثناسازی کارگران با توافقنامه ۱۱۸۷۳۹
به صورت کلی‌عدم انطباق بخشنامه‌ها با متن قانون، یک بحران در نظام اداری کشور محسوب می‌شود؛ بحرانی که در حوزه روابط کار به تشدید اختلاف‌ها میان کارگر با کارفرما و ادارت کار و بیمه‌شدگان و بازنشستگان با سازمان تامین اجتماعی منجر می‌شود. برای نمونه بند ۱ توافقنامه ۱۱۸۷۳۹ وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی دو گروه کارگر را را شمول قانون بیمه بیکاری مستثنا کرده است؛ گروه اول کارگرانی هستند که قرارداد موقت دارند و حداقل یک بار قراردادشان تمدید نشده است یا اینکه مدت سابقه کار آن‌ها در آخرین کارگاه کمتر از ۱ سال است.در نتیجه اگر کارگر یکی از این شروط را داشته باشد، مشمول بیمه بیکاری می‌شود؛ اما از آنجا که قراردادهای شفاهی رواج یافته‌اند و قانون کار هم قراردادهای شفافی را به رسمیت می‌شناسد و اینکه بازار کار ایران ثبات ندارد؛ تحت تاثیر این فضا، کارگرانی زیادی وجود دارند که با کمتر از ۱ سال سابقه کار به صورت غیر ارادی بیکار شده‌اند و می‌شوند، بسیاری با این توافقنامه از شمول قانون مستثنا می‌شوند.
اصلاح قانون بیمه بیکاری
کارگران فصلی و پروژه‌ای هم گروه دوم را تشکیل می‌دهند. به این اعتبار، می‌توان چنین نتیجه گرفت مسثناسازی کارگران از بیمه بیکاری در ماه‌ها و سال‌های آتی، همچنان یک جدال حقوقی جدی میان شاکیان و وزارت کار و تامین اجتماعی باشد؛ مگر اینکه دولت بخواهد قانون بیمه بیکاری را مورد بازنگری قرار دهد. به تازگی حاتم شاکرمی، معاون روابط کار و جبران خدمت وزارت کار به ایلنا اعلام کرد که قانون بیمه بیکاری با شرایط امروز بازار کار که قراردادهای موقت در آن نقش‌آفرینی می‌کنند، انطباقی ندارد و اصلاح آن آغاز شده است. اینکه اصلاح قانون بیمه بیکاری در چه جهتی باشد، امر دیگری است اما قاعدتا باید در مستثناسازی کارگران از شمول آن، بازنگری صورت گیرد.
مرجع : ایلنا
پربينندهترين مطالب و خبرها
