پدیده «امضافروشی» چگونه شکل گرفت؟

«تعلیق پروانه اشتغال رییس سازمان نظام مهندسی ساختمان تهران»؛ خبری بود که هفته گذشته در حوزه مسکن جریان‌ساز شد. به اعتقاد تحلیلگران، بخشنامه‌های چند ماه اخیر وزیر راه و شهرسازی در حوزه نظام مهندسی ساختمان کشور، دلیل این موضوع بوده؛ به طوری که سازمان نظام مهندسی در مقابل این بخشنامه‌ها قرار گرفته بود. اگرچه رییس سازمان نظام مهندسی کشور این اقدام وزیر راه و شهرسازی برای تعلیق پروانه اشتغال رییس سازمان نظام مهندسی ساختمان تهران را غیرقانونی می‌داند، اما برخی کارشناسان معتقدند این اقدام وزیر کاملا طبیعی و نتیجه و محصول فرآیندی است که در 4 سال گذشته اتفاق افتاده است.به اعتقاد محسن بهرام‌غفاری، مدیرکل اسبق دفتر تشکل‌های مهندسی وزارت مسکن و شهرسازی، «در دوره مدیریت جدید وزارت راه و شهرسازی، این وزارتخانه به این نتیجه رسیده بود که نظام کنترل شهرسازی و توسعه شهرها و نیز کنترل ساختمان‌سازی و استانداردسازی کیفیت ساختمان‌ها، پاسخ‌گو نیست. 

به همین جهت آیین‌نامه‌ای تنظیم شد که وضعیت موجود را به سمت وضعیت مطلوب‌تر تغییر دهد.» وی متذکر می‌شود: «این تغییرات برخلاف آنچه که تصور می‌شد ممکن است به لحاظ اثری که بر ارتقای کیفیت ساختمان و توسعه وسیع مشاغل مهندسی در حوزه بازرسی دارد، مورد استقبال جامعه مهندسی قرار گیرد، اما با شگفتی تمام برخلاف پیش‌بینی‌ها بخشی از مهندسان ذینفع در حفظ وضع موجود، در مقابل آن با مدیریت و راهبری سازمان نظام مهندسی ایستاد.»رییس اسبق سازمان نظام مهندسی ساختمان استان تهران تصریح می‌کند: «در حال حاضر 2 سال و نیم طول کشیده که جلوی رفتن آیین‌نامه جدید بر روی میز دولت گرفته شده است.»آنچه در ادامه می‌خوانید، مشروح گفت‌وگو با محسن بهرام غفاری خبرگزاری خبرآنلاین است:

طی روزهای گذشته وزیر راه و شهرسازی پروانه اشتغال رییس سازمان نظام مهندسی ساختمان تهران را تعلیق کرد. پس از این اتفاق، دیدگاه‌های مختلفی مطرح شد که عده‌ای این اقدام وزیر را طبیعی و گروهی نیز آن را خلاف قانون دانستند. دیدگاه شما در این زمینه چیست؟ آیا این اقدام وزیر راه و شهرسازی قانونی بوده است؟
در مورد قطعیت قانونی بودن این اقدام بین کسانی که حقوقدان هستند، اختلاف‌نظر وجود دارد. عده‌ای قایل هستند به این‌که این کار کاملا منطبق بر قانون و آیین‌نامه بوده و عده‌ای نیز معتقدند که نسبت به مُر آیین‌نامه، زاویه‌ای دارد. من البته همیشه جانب احتیاط و تشکیک قانونی را دارم. در مورد اقداماتی هم که دولت به‌ویژه نسبت به تشکل‌ها انجام می‌دهد، اعتقاد دارم دولت باید روحیه حمایت، همکاری و اعطای فرصت داشته باشد، بنابراین من اگر بودم، با مستندات قانونی ضعیف بعضی از شیوه‌نامه‌های اخیر را ابلاغ نمی‌کردم، ولی من در موضع تصمیم نیستم و وزارت راه و شهرسازی در موضع این تصمیم است و این تصمیم را گرفته است.به نظر من باید از محور این‌که این کار قانونی است یا خیر، به چرایی اتخاذ این تصمیمات و علل وقوع این رویداد پرداخت و ریشه‌ها را شناخت.

به نظر شما دلیل این اقدام وزیر راه و شهرسازی چه بود؟
این اتفاق، میوه و محصول فرآیندی است که در 4 سال گذشته اتفاق افتاد. در دوره مدیریت جدید وزارت راه و شهرسازی، این وزارتخانه به این نتیجه رسیده بود که نظام کنترل شهرسازی و توسعه شهرها و نیز کنترل ساختمان‌سازی و استانداردسازی کیفیت ساختمان‌ها، پاسخ‌گو نیست. شاهد مثال آن نیز این وضعیت شهرها و ساختمان‌ها است که هیچ‌کدام با استانداردهای پذیرفته شده امروز دنیا نه‌تنها منطبق نیست، بلکه فاصله زیادی دارد.بر این اساس، وزارت راه و شهرسازی درصدد ریشه‌یابی این موضوع برآمد و با مطالعاتی که صورت گرفت، به این نتیجه رسید که علل و عوامل مختلفی در این پیش‌آمد که در این چند دهه اتفاق افتاده، وجود داشته است. بخشی به این موضوع برمی‌گشت که ما فاقد نظام کیفی در ساختمان‌سازی و نیز فاقد نظام کنترل ساختمان کارآمد هستیم و آنچه که به آن به عنوان نظام کنترل ساختمان موجود اشاره می‌شود، یک‌سلسله ترتیبات کاملا صوری و کم‌اثر در استاندارد کردن کیفیت ساختمان‌ها بود.به همین جهت آیین‌نامه‌ای تنظیم شد که وضعیت موجود را به سمت وضعیت مطلوب‌تر تغییر دهد؛ به این نحو که دو عنصر در نظر گرفته شد. یک عنصر این بود که ساخت را به جای اتکا به مجریانی که اغلب شغل‌شان ساختن ساختمان نیست، ولی عنوان‌شان فعلا مجری ساختمان است، به سمت پیمانکارانی ببرد که علاوه بر داشتن صلاحیت علمی و فنی، به صورت حرفه‌ای کارشان پیمانکاری ساخت است و محصول خود را تضمین کیفیت می‌کنند.

به نظر شما چرا تا به امروز به مجریانی قدرت داده شده بود که به گفته شما کار حرفه‌ای انجام نمی‌دادند. نتیجه‌اش را هم در ساختمان‌ها به خوبی می‌توانیم ببینیم که ساختمان‌هایی تولید شده که بعد از یک سال به راحتی می‌توان عنوان فرسوده به آنها داد؟ آیا مشکل در عدم وجود پیمانکار حرفه‌ای است؟
ببینید، تا امروز علاوه بر این‌که در حوزه ساخت‌وسازهای خُرد شهری پیمانکار حرفه‌ای کم داشتیم، پیمانکار حرفه‌ای و سازنده تایید صلاحیت‌شده حرفه‌ای متشکل نیز نداشتیم. همچنین در سرمایه‌گذاری در ساختمان به‌ویژه ساختمان مسکونی بخش مهمی از ساخت‌وسازها فاقد نهاد سرمایه‌گذاری تخصصی بوده است.مراد از این صحبت این است که ما سرمایه‌گذاری تخصصی را در مورد ساختمان‌سازی انبوه تا حدودی داشتیم، اما 80 درصد ساختمان‌سازی خصوصی ما به صورت انبوه‌سازی نبود، بلکه تک‌سازی‌ها یا تک‌بنا در لابه‌لای بافت شهری سراسر کشور بود. به این ترتیب، این شیوه ساخت امکان شکل‌گیری سرمایه‌گذاری تخصصی متشکل بخش خصوصی در بخش ساختمان‌سازی را سلب می‌کرد. بنابراین پیمانکار ساخت شناسنامه‌دار مستقر در داخل حرفه، مثل آنچه که در طرح های عمرانی خودمان یا مسکن‌سازی در دنیا است، امکان شکل‌گیری نداشتند.دو نهاد دیگر نیز جلوی این اصلاحات ایستادند؛ وزارت کشور و شهرداری. وزارت کشور هیچ‌گاه وزارت راه و شهرسازی را عملا به رسمیت نشناخته، اگرچه در ظاهر ابراز نمی‌کند؛ در این مورد نیز شدیدا و با تمام وجود در کمیسیون‌های فنی و زیربنایی دولت جلوی تمام این اصلاحات محکم ایستاد. به‌دنبال آن، شهرداری‌ها نیز جلوی این کار ایستادند. در حال حاضر 2 سال و نیم طول کشیده که جلوی رفتن آیین‌نامه جدید بر روی میز دولت گرفته شده است.

مشکل دیگر این است که هر کسی که بخواهد اقدام به ساخت‌وساز کند، به او به راحتی مجوز یا پروانه ساخت داده می‌شود.
این هم یکی از نارسایی‌ها و کاستی‌هایی بود که آن مطالعات نشان داد. آن مطالعات نشان می‌داد که وقتی پروانه ساختمان را به نام مالک غیرمتخصص صادر می‌کنند، مالک غیرمتخصص به دلیل این‌که صاحب سرمایه است و در جهت حداکثر رساندن سود و حداقل رساندن هزینه است عمل می‌کند، به این سمت حرکت خواهد کرد که کیفیت را در حدی نگه دارد تا بتواند حاشیه سود بیشتری داشته باشد. به تبع یکی از عللی که در آن مطالعات به دست آمده بود، همین نارسایی است.به‌هرحال کار به این‌جا رسید که آیین‌نامه‌ای نوشته شد که پیمانکار ساخت حرفه‌ای تمام‌وقت دارای ضامن و دارای کیفیت را وارد کار کنند. دومین عنصر این بود که به جای این‌که سیستم کنترل مقررات ساختمان و استانداردهای کیفی را ناظرمحور کنند، بازرس‌محور کردند. سیستم ناظرمحور فعلی که عموما، اما نه همه، ناظرانی سیال و اشخاص حقیقی هستند و به‌طور صوری به دور یک شرکت اسما جمع می‌شوند و در پروانه شرکت ذکر می‌شوند. در عین حال، به طور صوری نظارت کارها را انجام می‌دهند؛ در حالی که در شرکت‌ها و ادارات و سازمان‌های مختلف شاغل هستند و نظارت قابل اتکایی را انجام نمی‌دهند و فقط از امتیاز نظارت تحصیل پول می‌کنند.

پدیده امضافروشی از این‌جا شکل گرفت؟
دقیقا، این سیستم برای کنترل، ناکارآمد تشخیص داده شد و به این نتیجه رسیدند که باید اتکا به ناظر را به عنوان نظام کنترلی که پاسخ‌گو نیست، به یک نظام بازرسی‌محور پاسخگو بازگردانتد. نظام بازرسی‌محور بر این اساس است که دولت برای اطمینان از رعایت مقررات فنی و کیفی به شهرداری‌ها کمک می‌کند تا بازرسی کیفی ساختمان را به موسسات حرفه‌ای پایدار و ثابت برون‌سپاری کنند. از سوی دیگر، از طریق آنها، امور کنترلی را که امروز از ناظران توقع دارند و به‌درستی انجام نمی‌دهند، کنترل می‌کنند و در قبال آن ضمانت‌نامه می‌سپارند.برداشتن نقطه اتکای کنترل از روی ناظران و انتقال آن به نظام بازرسی نیاز به انتخاب ناظر توسط دولت را بلاموضوع می‌کند و ناظر می‌تواند منتخب مالک باشد. البته واگذاری انتخاب ناظر به مالک تنها زمانی می‌تواند صحیح باشد که قبلا یک سیستم بازرسی کارآمد و اطمینان‌بخش مستقر و در حال کار شده باشد؛ در غیر این صورت قطع نظر از معاذیر آیین‌نامه‌ای، انتخاب ناظری که از او انتظار بازرسی داریم، به وسیله مالک به‌منزله سپردن اختیار انتخاب مامور گمرک به بازرگانِ واردکننده کالا است.

این دو تغییر اساسی برخلاف آنچه که تصور می‌شد که ممکن است به لحاظ اثری که بر ارتقای کیفیت ساختمان و توسعه وسیع مشاغل مهندسی در حوزه بازرسی دارد، مورد استقبال جامعه مهندسی قرار گیرد، اما با شگفتی تمام برخلاف پیش‌بینی‌ها بخشی از مهندسان ذینفع در حفظ وضع موجود، در مقابل آن با مدیریت و راهبری سازمان نظام مهندسی ایستاد.من البته در اعتبار حقوقی ابطال پروانه رییس سازمان مهندسی استان تهران صحبت نمی‌کنم، اما این نتیجه طبیعی آن فرآیند است. افزون بر این، دو نهاد دیگر نیز جلوی این اصلاحات ایستادند؛ وزارت کشور و شهرداری. وزارت کشور هیچ‌گاه وزارت راه و شهرسازی را عملا به رسمیت نشناخته، اگرچه در ظاهر ابراز نمی‌کند؛ در این مورد نیز شدیدا و با تمام وجود در کمیسیون‌های فنی و زیربنایی دولت جلوی تمام این اصلاحات محکم ایستاد. به‌دنبال آن، شهرداری‌ها نیز جلوی این کار ایستادند. در حال حاضر 2 سال و نیم طول کشیده که جلوی رفتن آیین‌نامه جدید بر روی میز دولت گرفته شده است.

شهرداری‌ها به هیچ‌وجه مایل نیستند مدیریت بازرسی ساختمان را که در همه جای دنیا جزو وظایف ذاتی‌شان است، برعهده گیرند و در قبال کیفیت شهر و ساختمان پاسخگو شوند. یکی از این جهت که مدیریت بازرسی کار می‌برد؛ هر چند پیش‌بینی شده بود که بازرسی کاملا برون‌سپاری شود، اما در کار اداری نیز تصور می‌کرد یک اضافه باری خواهد بود. دوم این‌که در قبال کیفیت ساختمان‌هایی که ساخته می‌شود، نمی‌خواست مسوولیت بپذیرد. به عبارتی، اگر زلزله‌ای بیاید و ساختمان‌ها آسیب ببیند، اگر بازرسی با شهرداری باشد، باید شهرداری پاسخ‌گو می‌بود. اما هم‌اکنون می‌توان عدم نظارت را به گردن افراد مجهول‌المکانی به نام ناظر انداخت.

آیا در خلاء قانونی‌ای که در گذشته وجود داشته، منافعی هم وجود داشته است؛ به طوری که با اجرای آیین‌نامه، جلوی منافع آنها گرفته می‌شود؟
از سال 1383 آیین‌نامه‌ای تصویب شد که با توجه به برداشت نادرستی که وزیر وقت از آیین‌نامه داشت، سازمان نظام مهندسی به ناحق صاحب 5 درصد حق‌الزحمه نظارتی شد که مهندسان ناظر از مالکان می‌گرفتند. این درآمد مبنای ناصحیحی برای ثروتمند شدن سازمانی شد که اصلا نباید یک سازمان اقتصادی می‌بود، چون یک سازمان غیرانتفاعی مستقلی بود که دارای اهداف انتظامی- اعتلایی در مهندسی بود. یعنی به‌عنوان مرجع انتظامی برای نظارت بر کار مهندسان و تعقیب متخلفان بود. این در حالی است که سازمان نظام مهندسی تبدیل به یک بنگاه اقتصادی با درآمدهای کنترل نشده کلان و بدون وجود ذیحساب عمومی و امکان کنترل حسابرسی جدی شد.

به تبع این تجمع پول آسان‌یاب و بسیار راحت و تقریبا بدون پاسخ‌گویی، جذابیتی به‌وجود آورد که به تدریج کسانی که دارای اهداف اعتلایی بودند، از هیات مدیره فاصله گرفتند و یا اگر هم در هیات مدیره بودند، معترض به روش جاری بودند و در هیات مدیره‌ها منزوی شدند. کمااین‌که شاهد بودیم آقای بیطرف که فردی با سوابق مدیریتی در سطح وزیر و جزو افراد پاک‌دست بود، منزوی‌اش کردند و کار به دست کسانی افتاد که مهارت‌شان بازی کردن با پول بود تا ارتقای مهندسی.افراد پاک‌دست در سازمان نظام مهندسی منزوی شدند و میدان به دست کسانی افتاد که بازی‌های پولی را بلد بودند. من نمی‌گویم دستشان ناپاک بود، اما رغبت و علاقه‌شان در حوزه گرداندن پول و پروار کردن آن بود، حالا اصلاحاتی که وزارت راه پیشنهاد داده بود، موجب می‌شد که پول زحمت‌ناکشیده و شیرین از سازمان نظام مهندسی قطع شود.

همان زمان هم آقای بیطرف از چند انحراف در سازمان نظام مهندسی پرده‌برداری کرد.
دقیقا، در زمان ایشان کشف کردند که در گذشته سوءاستفاده مالی بزرگ در سازمان نظام مهندسی استان تهران صورت گرفته بود. با این وجود، افراد پاک‌دست در سازمان نظام مهندسی منزوی شدند و میدان به دست کسانی افتاد که بازی‌های پولی را بلد بودند. من نمی‌گویم دستشان ناپاک بود، اما رغبت و علاقه‌شان در حوزه گرداندن پول و پروار کردن آن بود، حالا اصلاحاتی که وزارت راه پیشنهاد داده بود، موجب می‌شد که پول زحمت‌ناکشیده و شیرین از سازمان نظام مهندسی قطع شود.تصمیم نادرستی که از سوی سازمان نظام مهندسی صورت گرفت، این بود که به جای این‌که به مهندسان بگویند آیین‌نامه جدید که بازرسی‌محور بود، علاوه بر این‌که کیفیت ساختمان را بسیار بالاتر می‌برد و در کنار نظارت فعلی 20 هزار شغل تخصصی بازرسی موظف تمام وقت برای مهندسان همه رشته ها ایجاد خواهد کرد،هم‌صدا با دلالان ذینفع موجود، به دروغ به مهندسان القا می‌شد که این آیین‌نامه درصدد آن است که دست شما را از نظارت ببرد، شما را برده مالک کند، شما را زیر دست شهرداری کند و نظیر این اتهامات و به این شکل، مقاومت در بدنه مهندسی شکل گرفت.

در حالی که آیین‌نامه جدید آمده بود که دست دلالان را ببرد؛ دلالالی که عموما در انتخابات نظام مهندسی بسیار خرج می‌کردند تا افراد حافظ منافع خود را به روی صندلی هیات مدیره‌ها بنشانند. منظور من همه اعضای هیات مدیره نیستند، اما سمت و سوی عمومی این بود.از سوی دیگر، علیه وزارت راه و شهرسازی که وزارت مربوط به سازمان نظام مهندسی و موسس این سازمان بود، در مقابل پشنهادهای اصلاحی وزارتخانه قرار گرفتند. کار به جایی رسید که وزارت راه و شهرسازی در مقابل جبهه مربع وزارت کشور- شهرداری- نظام مهندسی و دلالان‌امضا، در موضع اقلیت مطلق قرار گرفت. یعنی وزارت راه و شهرسازی که تصور می‌کرد مسوول شهرسازی در کشور است و سازمان نظام مهندسی را برای کمک به پیشبرد اهداف توسعه متوازن شهرها و حفظ کیفیت و ایمنی ساختمان ها و محیط زیست به‌وجود آورده بود،در مقابل آن و در برابر وزارت کشور قرار گرفت. دسته تصمیم‌گیری در اختیار او و تیغه آن در اختیار وزارت کشور بود. او باید در مجلس و افکارعمومی و هر مرجع دیگر پاسخ نارسایی‌های توسعه شهرسازی و کنترل ساختمان را می‌داد، اما اختیار این امور در دست وزارت کشور و شهرداری‌هایی بود که فعلا نظام مهندسی را هم یار گرفته بودند. وزیر راه و شهرسازی باید استیضاح می‌شد، اما اختیار دست وزارت کشور بود.

این وضعیت خوب نبود و حرکت و خط مشی نادرستی از سوی سازمان نظام مهندسی صورت گرفت. من قایل به استقلال سازمان نظام مهندسی هستم و ماده 42 آیین‌نامه اجرایی نیز بر همین موضوع تاکید دارد، اما استقلال به معنای شورش در برابر قانون نیست. نظام مهندسی تکالیفی دارد که باید خود را با تصمیمات دولت در حوزه شهرسازی و مقررات ملی ساختمان هم‌راستا کند.البته من معتقدم که به جای رییس سازمان نظام مهندسی استان تهران، باید افراد دیگری در مرحله اول مورد پرسش قرار می‌گرفتند. به این جهت آقای قربانخانی اگرچه مکلف بوده ابلاغیه‌های قانونی وزیر راه و شهرسازی را رعایت کند، اما وزیر که به طور مستقیم به آقای قربانخانی چیزی ابلاغ نمی‌کرد.وزیر تنها به آقای رییس‌ سازمان کشور، یعنی آقای رجبی ابلاغیه داشت و آقای رجبی نیز به بقیه ابلاغیه داشت. طبق آیین‌نامه آقای رجبی هر ابلاغیه‌ای که وزیر دارد، بلااستثنا باید ابلاغ کند. اما ایشان نه‌تنها دستور وزیر را ابلاغ نکرد، بلکه خود را در مقام کارشناس تشخیص قانونی یا غیر قانونی بود تصمیم وزیر قرارداد و دستور داد خلاف تصمیم ابلاغی وزیر عمل شود. اعلان جنگ رسمی با دولت برخلاف وظیفه آیین‌نامه‌ای‌اش؛ آن هم به اتکای وزارت کشور. این رفتار، غیرقانونی و نادرستی بوده است.